，都摆脱不了“膨胀—精简—再膨胀”的历史循环。始于1998年的政府机构改革，到了乡镇也是无声无息。以往的教训使人不敢乐观。加之县乡人事关系错综复杂，盘根错节，徒增改革难度。目前见之于全国的新一轮乡镇机构改革，大多局限于“撤乡并村”，分流干部。到底功成何时，尚难预料。
数千亿元乡村负债
眼下，乡村债务危机也已成为深化农村改革的最大阻力。学者指出，今后农村政策的一个主要取向很可能转向“化解乡镇财政危机”。
乡镇政府、村级组织负债，不仅中西部地区有，东南沿海也有；不仅存在于贫困地区，发达地区和城市郊区甚至更多。学界乐观的估计是6000亿-9000亿元，有学者甚至估计在1万亿元以上。在这些债务中，村级债务因其大多是欠农民个人，引发矛盾最为严重。农业税取消后，乡村组织失去偿债来源，农民作为债权人逼债、索债现象屡见不鲜。
回观往日，巨额乡村债务从发生到形成，不过十年时间。1994年分税制前，乡镇的财政实际是由县级实行统收统支，基层政府基本上没有债务。但在1994年后，乡镇财政普遍成为一级财政。由于增值税、所得税等稳定的税源上收，乡镇政府除了农业税、工商税几乎没有其他来源。而各种开支如义务教育、农村卫生、干部工资等都依靠乡镇，上级部门还把各种社会事业费用下放乡镇。“财权上移，事权下移”，加之其他各种复杂因素，巨额乡村债务日渐形成。
记者2004年在湖北、河南等地采访发现，为完成中央规定的“2000年基本普及九年义务教育”目标，乡镇不惜举债盖教学楼，修建学生宿舍，更新教学仪器，应付上级验收；由于税收增幅是考核领导干部的主要指标，乡镇大肆举债招商引资，大办乡镇企业，留下沉重债务包袱；农村合作基金会，也因为政府直接干预和强行推进，水土不服，由局部的自发试点，酿成全国性的农村金融支付危机，留下的高额债务至今未能消化。
当初，上级政府为“甩包袱”，把事权下放，结果发现最终得不偿失。巨额的乡村债务到头来仍需自己解决，惟一的变化是这个债务远远超出本来财政应该承担的数额。
乡村负债究竟应由谁来解决？这是一个复杂的*经济难题。如果完全由中央承担，这对中央政府并不公平。尽管中央对造成如此局面负有责任，但基层政府和干部同样不能免责。
迄今为止，乡村负债并没有伤及基层干部，尽管其日子并不好过。有识者指出，当前乡村干部不会真正遏制乡村债务，道理再简单不过：通过举债可以增加政绩，增加*进步的资本，而这些债务根本不需其本人担责；而化解、遏制乡村债务，并无激励措施，收益明显小于成本。面对不负责任的上级，很多基层干部倾向于更不负责，高息举债，甚至自己借钱给自己花，还能自赚高额利息。
据记者在湖北、河南等地的采访，乡村债务中，有相当比例的债权人是乡、村两级干部。
记者在基层观察到，目前县乡化解债务之途除了拍卖荒山、集体土地转包、停息挂账、清理三角债等，再无办法；债务中容易化解的都已经尽量化解，剩下的都是“硬骨头”。这些债务如何统计，如何核实，如何厘定责任，如何偿还，极为复杂。
农村整体改革规划有望年内出台
除了“三项改革”和乡村债务，农村公共卫生、 “一事一议”、农民社会保障、国有农场改革等，也都构成了农村改革的复杂“远景”。
2003年官方公布的“城市化率”高达40.5%，农村人口占7.685亿。事实上，根据国家统计局公布的数据，2003年农业人口仍占中国总人口的70.8%，高达9亿还多。之所以有上述差距，主因是把进城务工的农民一概计入城市人口。但是这些人并不能取得城市户籍，统计的逻辑掩盖了城乡分治的现实。
在当前中国，农业总产值已降至gdp的14%，农业税只占全国财政收入不足1%。可是农业人口仍有9亿，占全国人口的70%。这无疑是比减免农业税更难解决的问题。
记者获悉，为解决这些深层矛盾，中央政府有关部门成立了十个专题工作小组，从2004年下半年开始，分头进行专题调研。2004年年底十个小组的调研报告已基本完成。2005年下半年，中央高层将在综合这些调研成果的基础上，出台一个规划农村整体改革的中央文件。据悉，这是一个着眼于长远的文件，将建构农村改革的整体视野。但其内容仍然没有得到广泛讨论和公众参与。
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题又是*问题。26年前，中共十一届三中全会提出：经济上保护农民的物质利益，*上保障农民的民主权利。这是执政党解决农民问题的总指针，历久而弥新。
改革是在现有规则内腾挪，欲实现良好的农村治理，不改变现有体制，决策者的愿望必然落空。迄今为止，与中国的许多宏观改革一样，农村改革仍然没有蓝图，没有时间表。诸多政策都是在“摸着石头过河”，不断推出的改革措施大多着眼于当前矛盾，缺乏整体考虑和周密设计。倘如此，“三农”问题的历史解决仍将任重道远。
“三农”改革要点
“三农”问题，可以概括为“钱”、“粮”、“地”、“人”四个字。所谓“钱”，是指与农村税费相关的农民收入问题；“粮”，指粮食流通体制；“地”，顾名思义就是农村土地制度；“人”，主要指农民的出路问题。
2004年和2005年，这四个方面的改革大致情况如下。
钱：2004年，农村经济复苏源于农业税减免、粮食涨价和风调雨顺，即所谓“粮价涨、政策好、人努力、天帮忙”。可是，尽管2004 年农民收入增幅高至6.8%，但仍低于城市居民收入增幅，城乡差距仍在拉大。这种趋势已持续数年。数据显示，2003年城乡居民收入差距达3.23∶1,而1998年只有2.51∶1。
粮：2003年10月以来粮价上涨，粮食安全成为热门话题。这在很大程度上源于高层

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