农民集体所有。但由于这个“集体所有”是个没有实际意义的存在，既不是个法人组织，也没有明确的界定，农民没有行使权利的组织形式和程序。尤其在实际操作中，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡镇干部和政府土地机构。依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权，农村土地所有权虚置，土地征用及土地征用的补偿实际上由政府说了算。因此，尽管政策强调“土地承包三十年不变”，但很多时候，因为征地，而让承包者并非自愿地放弃了承包权，并在得到少量的土地征用补偿费的情况下最终失去土地、丢掉了饭碗。也正因为此，在征用土地方面成为农村的一个矛盾焦点。根据国土资源部执法监督局一官员透露，仅2003年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。而全国开发区规划面积目前也已达3．5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。实际的占用耕地数量会超过这个数字，因为地方政府学会了钻中央政策的空子，用化整为零、隐藏不报的策略对付中央的土地控制政策。现在经国务院批准的用地只占全国用地的10％，剩余大部分用地都是“下边”批的。而下边批准的征地所存在的大量“猫腻”，引起农民的极大不满。
现在征用农民土地多是用于建市场，办工厂，特别是开发房地产等商业用途。主管部门用几万元的价格征用农民土地后，又以十几万、几十万的价格转让使用权，最初农民还因有一点征地补偿而沾沾自喜，而当明白了真相之后，便会爆发出强烈的不满情绪。正是由于征地有非常巨大的利益可图，使得有关部门产生了极不正常的征地积极性。本来应该是控制、保护和监督土地不被滥占乱用的执法机关，反而成了征地拍地的积极推动者。这也是那么多的农村土地被滥占乱用甚至抛荒的主要原因。 而且，由于土地使用权流转中存在巨大的利益空间，能够成为一些县市政府财政收入的重要来源和一些为政者的政绩，因此，对土地的征收大权，一些地方政府的主要领导便牢牢把握在手中。更有甚者，由于对有关部门和官员缺乏有效的监督，在这方面出现寻租现象是不可避免的。大量的腐败就产生在土地审批的过程之中。在一些地方，土地转移用途以后所产生的级差收益到底有多少变成了开发商和腐败官员不义之财，是一本难交代的帐。有权威人士提供的一个估计，说改革开放以来有3万亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团。3万亿，如果能够悉数补偿给农民，“三农”问题该能解决多少？
土地是农民的饭碗，征地带来的一个重要问题，是大量被征地农户从此失去饭碗。虽然有一些征地补偿可以作为资本再创业--再找饭碗，但是，在目前社会上缺乏对失地农民的再就业培训的情况下，文化素质和劳动技能偏低的失地农民，失地之后能找到什么合适的工作？现实中，相当多的农民从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。而随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度在不断加大。与此同时，一部分农民，尤其是一些青年农民“高不成低不就”的心理作祟，形成就业上的障碍。还有一些农民分到土地征用款后，很快就花光，由此成为没有土地、没有资金、没有生活保障的“社会游民”。
3、新的土地制度的改革面临着三大难关
土地制度要创新，这是众多人的呼声，但必须解决三大难关：
第一大难关：如何在保证农民对土地的独立经营权的基础上，实现对土地的集约化经营。把已经分散经营的土地再集中起来，而又不能采取过去的行政方式，特别是要在农民自觉自愿的基础上，并能保证农民集中经营的利益大于独立经营的利益，这是一个让各级领导都十分头痛的问题。
第二大难关：随着人口的增长，以及城市化进程的加速（城市化要占用土地），地少人多的现状会越来越严重，如何尽快把聚集在农村土地上的劳动力转移，更是一个刻不容缓的问题。农村劳动力转移不及时，特别是失地农民获不得新的就业机会，生活又无保障的情况下，这是个要命的问题，从中央到地方都不能不三思再三思、重视再重视。
第三大难关：如何真正确定土地的真正拥有者。使“集体所有”实质化、具体化。在土地私有化不能被认同的情况下，如何使农民对土地的使用实权化，是一个必须解决的问题。因为土地流转，是在土地权真正为农民所有的情况下才能进行的。尽管法律保障农民的土地使用权，但所有权不属于农民，使得土地流转时，农民仍然处于一种被动的地位。例如，在政府征地时，农民要求的征地补偿在没有超过政府所限定的额度时，政府会承认农民对土地的支配权，如果农民对征地所要求的补偿超过政府的额度时，或者农民一口咬定不流转--不肯被征用，有的地方就会用另一种说法了：你只有土地使用权，而没有所有权，你没有权力这么做！
二、关于土地制度创新的几种思路
关于土地制度的创新，是一个在理论界争论比较激烈的问题，各级党政领导应该从争论的各种观点中理出正确的思路，从而对土地制度的创新做出正确的决策。
当前，对土地制度的创新，有以下几种思路：
1、土地私有化
主张土地私有化者认为，只有将土地所有权永久性赋予农民，农民才会珍惜、保护土地。只有将土地所有永久性地赋予农民，土地成了私有财产，农民真正对土地有了处置权，土地才有可能成为可以自由流通买卖的商品。在他们看来，土地私有化之后，那些种田能手就有可能通过市场化的手段拥有大量土地，大规模的农业经济才能够有效地进行，农业的规模效应才真正出现，农业产业化经营才可能变成现实，农民奔小康的目标的才可能实现。同时，他们还认为，土地私有化不仅对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷、安定社会、稳定地方财政有重大意义。因为，土地私有化后，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政、地方基础设施、地价之间的关系制度化，使地方经济获得快速发展，使地方政府官员的收入提高和士气提高。
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