地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前3年平均年产值的30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，28号文件要求县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，28号文件提出了具体的土地征用程序，并要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。28号文件还对土地补偿费的分配提出了具体意见，有利于更多地保护农民的利益。
目前有关部门正在起草指导征地改革的政策性文件，同时全国人大常委会也开始启动修改《土地管理法》的工作。
2、调整农民和社会各方面的关系，提升农民的社会地位
（1）改善农民工劳动条件，逐步创造城乡统一的劳动力市场
近年进城农民兼业者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重视。2003年国务院办公厅曾连续下发文件，对城市政府向农民兼业者的收费、兼业者的生产条件和生活待遇、兼业者的工资待遇和技术培训、兼业者子女在城市的教育等等方面作出了规范。2004年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究改善农民进城就业环境问题。2004年12月27日，国务院办公厅下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，《通知》要求，要进一步解决建设等领域拖欠农民工工资问题，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，加大劳动保障监察执法力度，改善就业服务，加强农民工职业技能培训，整顿劳动力市场秩序，大力推进农民工工伤保险工作。
2004年11月国务院发布了《劳动保障监察条例》，具体规定了对侵犯劳动者合法权益行为的处罚。《条例》对用人单位违反女职工和未成年工特殊保护规定，不依法签订劳动合同，违法延长劳动者工作时间，拖欠和克扣劳动者工资，瞒报工资总额或者职工人数欠缴社会保险费，以及不履行配合劳动保障监察义务的情形，职业中介机构、职业技能鉴定机构和职业技能培训机构违反规定的情形，都规定了相应的法律责任。2004年年后半年，国家教育部等部门发布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求各地方政府积极接纳农民兼业者子女在城市学校入学，并实行与城市学生一样的收费标准。几千万个少年儿童可能从这项政策中得到实惠。
2004年11月，建设部还发布了《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，办法规定，农民工工资严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人，企业可直接或委托银行发放。企业违反国家工资支付规定的或克扣农民工工资的将记入信用档案，建设行政主管部门可依法对其市场准入、招标资格和新开工项目施工许可等进行限制，并予以处罚。另外，国家目前正在审定的建筑法修订征求意见稿中建议，建筑企业恶意拖欠农民工工资，严重者最高可处罚金30万元。
截至2004年11月26日，全国共清理拖欠农民工工资318亿元，其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元，完成了预期目标。全国2003年年底以前拖欠农民工工资总额171亿元，已累计偿付156亿元，偿付比例为92%。
（2）推动政府扶贫工作，促进社会平等
2004年中央１号文件提出了进一步完善扶贫开发机制的新的指导思想。国家在2004年增加了扶贫资金投入。为提高扶贫资金的使用效益，中央要求进一步采取更有针对性的扶贫措施，切实做到扶贫到村到户。对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准。对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。
在2004年召开的世界扶贫大会上，国务院总理温家宝宣布，中国将用10年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题。这意味着现有2900万农村贫困人口将在2014年实现脱贫。国务院扶贫办主任刘坚阐述了中国在今后一个时期将要实行的四大扶贫措施：一是建立“以人为本”的扶贫机制。为此，中国将筹建一个贫困人口动态监测网络。二是在农村扶贫中“整村推进”，着重提高贫困人口的综合素质，增加经济收入。三是进一步增大扶贫投入，鼓励更多的金融组织在贫困地区开展信贷服务。四是发展和扩大与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作。
国务院有关负责人还表示，今后要将产业化扶贫作为扶贫开发的主要途径之一，到贫困地区建立原材料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。从2005年开始，国务院扶贫办将在全国认定一批扶贫龙头企业，给予重点支持。
中央政府加大了对贫困地区教育的投入。2004年，中央财政投入农村义务教育各类专项资金达100亿元，比上年增加72%，其中大部分用于支援中西部地区农业的发展。目前，西部地区教师工资的80%是由财政转移支付解决的。中央还在中西部地区开展免除农村贫困家庭子女的学杂费、课本费工作，并对学校
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