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村干部的动力机制与角色类型           
村干部的动力机制与角色类型
选拔为国家公务员的预期收益。
在当前村民自治体制下面,村干部向上升为国家公务员的可能性已不存在,因此,这方面的潜在收益已不存在。而 向上升为公务员,在建国后的大部分时期曾是村干部职位最大的动力。
为扩大社会关系尤其是与上级各方面的联系,而担任村干部的例子,集中在那些乡镇掌握着各种资源和特批权力的地区。举例来说,在温州农村,村干部可以与乡镇政府及各种上级机构建立联系,从而有利于村干部个人企业获取更好的生存环境,其中最重要的是减少监控,少缴税费等等。再如在中西部农村,仍然存在村干部借与乡镇的关系,来获取信息乃至特权,从而获得经济好处的例子。如因为与乡镇比较熟悉,而比较容易获取一些特殊行业的营业许可等。
不过,以上无论是向上作为公务员的潜在收益,还是从与乡镇关系中获取潜在收益的机会,都已不再是当前农村村干部主要的收益来源,以下我们重点讨论村干部从职位上可以获取的直接经济收入。
村干部直接收入,包括正当的职业收入,主要是村干部的工资收入,也包括寻租收入,主要是村干部从职位上获取的各种灰色收入。特别是在乡村关系不配套,农村财务不健全,农民组织能力较差的地区,村干部利用职位寻租一度成为中国农村普遍的现象,并因此造成严重后果。这一点我们将在后面讨论。
在绝大多数的农村,村集体经济几近于无。20世纪九十年代初,自上而下号召消灭空壳村,事实上,到了九十年代末,全国绝大多数村都负债累累,既无积累也无负责的空壳村反倒成为难得的好村。在集体经济没有收益,而乡镇又不承担村干部报酬的情况下,村干部报酬大多依托于村一级的“三提”(公积金、公益金和管理费)。作为一项政策,20世纪九十年代中期开始,农民负担不得超过农民纯收入的5%,这个5%,包括“三提”和“五统”。“五统”归乡镇使用,“三提五统”中,“五统”经费一般不会少于“三提”,村干部的工资收入,主要来自“三提”中的管理费,就全国平均水平而言,在20世纪九十年代中后期,村干部的年报酬在1000—3000元之间,中部地区较高的村干部报酬,可以达到每年5000元。
如果村干部每年可以有5000元有保障的工资收入,考虑到村干部仍有时间从事其他经营性的事业包括务农,村干部的工作积极性大致不会存在问题。如果在5000元收入以外,村干部还可以利用制度不健全的机会,寻找一些灰色收入,村干部的工作积极性就会更高。
村干部寻找灰色收入的机会,与村干部希望从职位上获取收益的类型(是否看重社会性收益),与村干部在村庄的地位(是否村庄精英),与村干部报酬是否有保障,与乡镇对村一级政务的期待及这些政务执行的难度,与农民的组织能力尤其是反抗能力,与农村财务制度(尤其是实行村民自治以后,农村财务到底应该是村帐乡管,还是民主理财)等等,都有关系。在缺乏社会性收益的情况下,村干部正当及不正当收益越高,他们的工作积极性就越高,而在正当不正当收益都很少的时候,村干部会丧失工作的积极性。
就全国大部分农村来说,在20世纪九十年代上半期,村集体虽然收入较少,但村级负债不多,村干部的工资虽然不高,因为可以从农民那里收取比较稳定的“三提”而有保障。到1995年以后,农村的情况有所不同,一方面,自上而下要求农村消灭空壳村,各种调整产业结构及兴办村办企业的方案迅速出台,逼民致富成为时尚;另一方面,各种自上而下达标升级工程快速增加,农民负担因此迅速增加,向农民收取税费成为乡村两级的主要工作,几乎所有这个时期的农村调查都证实,收粮派款成为乡村两级最为重要甚至唯一重要的工作。
收粮派款离不开村干部的积极参与,而如果没有可观的经济收入,村干部就不会积极协助乡镇收取税费。乡镇为了完成各种自上而下的达标升级任务(也可以借此来获取工程回扣,乃至主动为获取回扣而上马政绩工程),便对村干部在完成乡镇安排的任务时,搭车收取各种费用,捞取各种灰色收入,睁一只眼,闭一只眼。乡镇越要向农民收取更多费用,收取费用的难度越大,乡镇便越是会默许(越来越痞化的)村干部捞取更多的灰色收入。
事情总有一个极限,农民无法承受无限增加的负担。乡村为了收取税费而不得不支付越来越高的成本,包括村干部因为收税费困难而预期有越来越多的灰色收入。当村干部还可以利用村级组织既存的信用担保(高息许诺)借款上缴时,乡村合谋不会破产,而一旦村级组织高息许诺不能兑现,村级组织信用破产时,乡镇收取税费及村干部获得高收入,便会双双落空,这时候,留下来的便是双重后果:村级突然出现巨额负债,村干部高收入不再,因此动力不再。乡村关系的有效维系便会出现问题。这种描述,正是自1995年以来的中部绝大多数农村的现实。
三、村干部的角色类型
以上讨论了村干部的动力机制,以此动力机制为基础,我们可以较好地讨论村干部的角色类型。
从以上村干部动力机制的讨论来看,村干部动力机制可以有以下四种组合:
a、社会性收益为主,经济收益为次。
换句话说,村干部因为看重声望和面子收益,而担任村干部职位,这样的村干部,一定会有动力充当村庄利益的当家人和保护人,也因此构成所谓保护型经纪。
因为当村干部的社会收益较大,当村干部职位由乡镇来选择时,或者说要由乡镇来决定村干部任免时,村干部的角色扮演会有一些混乱。如果乡镇十分强大,以至不顾村庄的要求,任命那些村庄不欢迎的巴结上级的人为村干部,则这个村干部在村庄得不到承认,他会被村庄边缘化。这样的村干部,一定不会是村庄精英,因为村庄精英不愿破坏自己本来在村庄已有的声望和面子。但是,那些村庄边缘人物则可能愿意担任村干部,以期从中获得他们以前一直期望但从来没有现实可能性的公共职位,并因此期望获取以前一直附着在这个公共职位上的声誉。
村庄边缘人物出任村干部,是人民公社时期的普遍现象,尤其是在如江西、福建等传统文化保存较为完整的南方农村。即使如此,村干部也不得不照顾村庄利益,因此出现村干部与村民共守村庄秘密的情况。

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