入-迁出地省份之间进行试点）。但是，我们认为，中国的改革，包括户籍制度改革，土地产权制度改革，国有银行和大型企业改革，地方财政改革已经进入了一个攻坚的阶段，即使改革仍然需要把握渐进、避免过大利益调整和振荡的局面（比如不可能一下放开户籍制度，或马上进行土地私有化），但原来"那套摸着石头过河"、缺乏整体性、根本性套路的改革模式也到了必须进行调整的时机。
当然，对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？
我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。比如，城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题，而这可以通过一定的机制设计，如设定获得户口（福利包）的条件，适当增加申请低保的成本（如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督）来完成。如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和现有农地制度存在的弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、但又有效地去完成；更进一步来看，在当前阶段，进一步的改革必须打破既得利益才能够推进。就农地转非制度来看，如果改革不能够实现一定的利益格局调整，土地农转非仍然无法实现市场化的话，那么目前侵犯农民利益、降低土地利用效率，并最终危害社会乃至*稳定的局面就无法遏止，我国城市建设和工业发展中土地管理的活乱循环局面将一再出现。因此，从这个意义上看，土地农转非的市场化改革势在必行。
在目前中央提出的"就业优先"的经济发展战略背景下，上述政策组合就有其重要的意义。如果各级政府制定对下级政府的考核任务时，以新增就业和城市化新吸纳人口作为一项主要考核指标，同时上级政府、特别是中央政府如果把财政转移支付与新迁入人口（比如外地在本地学校就学儿童数目）适当挂钩，那么就将为地方政府参与上述改革提供强大激励，迁移人口的社会保障制度建设乃至于户籍制度改革的真正突破就可以最终实现。
在中国经济和社会发展的过程中，改革必须要从此岸出发，一方面要充分利用已有*、经济、社会条件和既有制度体系，循序渐进实现经济和社会、乃至*体制的平稳转型，另一方面也必须在应该突破的地方实现突破，以顺利达到理想的彼岸。在关于中国经济发展和转轨的争论中，历来存在政策改进优先还是制度建设优先的争论，特别是在私有化和宪政体制等重大问题上（林毅夫2003，saches，yang and woo ，2003，杨小凯，2003）。glaseret al （2004）在最新的工作论文中指出，从实证检验看，短期和中期内人力资本似乎是比制度更基本的经济增长源泉，而人力资本提升则往往来自于特定国家采取的特定政策。那些贫困的国家、即使是非民主体制，也可能通过寻求好的政策来摆脱贫困和实现增长。一旦经济发展了，社会对良好制度的需求增加，制度改进就成为可能，并进一步促进经济繁荣。以本文所涉及到的农村土地制度和户籍制度来看，即使农地制度改革的最终结果是土地私有化，即使户籍制度改革的最终结果是实现人口完全自由流动，目前阶段所应该做的，也是首先要通过促进达到一定条件的乡村人口向城市完全转移的政策组合，来切实保障留在农村的农民对其土地的权益，而乡村人口向城市的完全迁移，不仅对其本身（通过边干边学），而且对其子女（通过城市学校教育）而言，都是当前条件下能够实现的最有效率的人力资本投资。这里我们无意否认制度建设的重要性，但虽然从长远看建立良好的制度有助于促进经济和社会繁荣稳定，但制度的建设和良性运作往往需要相应的社会、经济和*条件。从这个意义上看，制度和政府治理机制建立都具有很大的内生性。从短期乃至于中期来看，精心设计并具有可操作性的政策组合不仅促进经济发展和社会稳定，也将有助于良好制度体系的最终建立。

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