层层包干的财政体制同日益扩大的地区差别之间的矛盾日益突出，这是当前农村问题的经济根源。
农村问题的核心是稳定问题，影响稳定的关鍵又是基层政府同农民的关系。中西部欠发达地区县乡的财政危机十分严重和由此而发生的转嫁危机的加重农民负担行为，己经引发了严重的政府信用危机。
一、财政包干体制的由来：
我国层层包干的财政体制，是在中央财政赤字巨大，部分地方财力过剩的情况下建立的。收支基数是来之于计划经济条件下的地方分成。国地税分家，是以保障地区既得利益为前提的。这种体制的动机是为了充分调动中央和地方兴财、聚财、理财的积极性。既保障中央财政需求，又激发地方财政活力。这种初衷是无可厚非的，问题是没有及时采取与市场经济相适应的调节机制。
当国家通过国地税分家，把大项的、易于收缴的收入集中在中央，零散的、收缴难度大、不可预期的收入分配给地方；地税中确定性高、收缴难度少的税种集中在省、市（如信用社的营业税），而零散的、收缴难度大的留给了县和乡镇；而且层层包干、国税不足地税补。优势资源不断上收，留给乡镇的自然没有好果子。
财政支出呢，却是分级负责，县乡公务员工资和义务教育的投入是县乡的事，这些都是刚性的支出。
可以说，从分税制实施之初，中西部欠发达地区就处于不利地位，尤其是湖南这样有造假传统的省份。记得分税制实施之前的几年，湖南省的很多地方就己经在以各种名义向农民摊派工商税收了，这实际上是一种虚假的税收基数。实行税制改革那一年，湖南省的研究班子得出结论，要把税收基数搞大一点对地方最有利，所以当年湖南省有很多地方把一些企业几年之后的税都提前收缴入库了，而且还搞了不少的空转，省市领导到下级层层督查。lOcALHOst当年底十二月三十一号，"省某某领导亲临税务大厅…….税收基数终于保住了，全场一片欢呼。"(见当年湖南日报)。而后湖南有不少地方每年要通过向农民摊派税收和财政空转才能完成税收任务。后来湖南省一些地方发现虚报基数上当了，争取核减基数，哪那么容易。多年以后，终于有所调整，但发展机会已失，很多问题积重难返。由此可见，我国的*体制的缺陷加深了财政经济体制的缺陷。
二、级级包干的财政体制演变成部门包干和个人包干。
就县财政而言，为了使财政收支平衡,只有努力增收节支，方法就是压担子和甩包袱。
国税、地税、特产税、罚没收入等被分配到乡镇，必须保证完成，实行一票否决。"不交票子就交帽子。"
收费和罚款任务就分解到县直各部门。包括公安和法院，都分配有罚款任务。没有收费和罚款权利的部门就分配创收任务(比如学校)。为了保证这些收入任务的完成，县财政对其实行以收抵支、定额上解或下拨，超收全留，短收不补。
这种包干制度实际上是：部门的罚款和收费，收多收少都是部门自己的，使国家法律"罚款缴入国家金庫"这句话只存在理论上。在这种机制下，不管部门是穷还是富，都会以多收钱为第一追求，因为钱的多少是没有上项的。我知道的几个县，公安局对派出所、法院对法庭都分配了创收任务，而且同工资挂勾。其它部门就更不用讲了。在这种机制下的执法部门，能让人放心吗？还会有公信力吗？
有人会说，县政府的这种作法不对。是不对，很多人都知道这不对，但对的方法又在那里呢？中央对地方不就是这种承包的方法吗？全国大多数地方不就是这种方法吗？这种方法总比让公职人员长期拿不到工资到政府静坐要好吧。但这种方法确实是"医得眼前疮，剜却心头肉"，这种方法纵容的是三乱，影响的是投资环境，损害的是干群关系。
三、人员膨胀同财政包干体制密不可分，也是国家权力部门化的必然结果。
人员膨胀的问题因为涉及三农问题的体制性根源，这里不得不分析。
首先是对政府机构设置及新进人员缺乏严格的制度约束，而大量的大中专学生及军队转业人员的首选和最便捷的通道便是进入国家机关（包括事业单位）。
其次是国家权利的部门化为部门扩张提供了制度上的方便。县乡人员膨胀最快的是职能部门。二十年来，国土管理部门、计划生育部门(包括计划生育服务所)、林业、司法、水利、财政、等等部门从无到有，从小到大，基本上都是省以上的政策确定设立的，而不是县以下决定设立的。而且，每设立一个部门，基本上都要新设一项或一批收费、罚款项目以养着他们。造成环保部门靠污染生活，国土部门靠占用耕地而存在这样的现象。
三是中西部地区就业门路十分有限，而公路、邮电、银行、电力、保险、烟草等笼断行业一个一个地上收到省管，实际上就是保障自己系统的子弟就业，肥水不流外人田。所以，作为基层行政干部，将子弟塞往相关部门，大慨也是一种靠山吃山吧。这么多因素作用的结果，人员不膨胀那才是怪事呢。
四、财政包干的结果，乡镇压力更大。
部门尤小可，乡镇更严重。因为他们的任务更重、压力更大、影响更深。
任务更重——既要保上头，完成农业税、特产税任务，完成国税、地税任务，而国税、地税所乡镇又没有办法管。又要保自己，保干部职工工资发放，保教育经费基本到位。还要保下头，保学校危房不倒、保乡村道路要通，保水库正常蓄水。这一切，样样需要钱，可乡镇最缺的就是钱。
压力更大——怕教师罢工、怕农民闹事、怕五保户因拿不到补助而在乡里不肯回家，怕省市县各级的计划生育检查，什么事都可以摘了你头上的乌纱帽。
影响更深——因为乡政府的每一项决策都涉及农民。农民对乡政府有意见时，可以上访，也可以聚众闹事，只要一闹起来，事情的性质就变了。因为乡政府的工作对象就是农民，上级习惯于把农民作为一个整体来看。农民同政府有矛盾，这是涉农涉负问题，必须处理干部。处理干部，有利于农民情绪的稳定。因此，乡政府的每一项决策的失误，都会降低基层政府的威信，影响党和政府在群众中的形象。
五、农民负担加重是财政包干的必然结果。
由于层层包干的财政体制，农村的各项公共事业和公共事务，名义上是分级负责，即由县乡

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