本养老保险基本方案》许多地方显得有点过时，实践中难以行得通，而各种文件和领导讲话的内容过于笼统和原则，他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。
问题之二、财政补贴与兜底的困惑。推行农村社会养老保险需要调动两个方面的积极性，一是要调动地方政府的积极性；二是要调动农民的积极性。这两个方面的积极性没有调动起来，农保工作根本无法开展。从各地的农保实践来看，要调动两方面的积极性，能否有财政补贴和兜底是关键，没有财政补贴和兜底，农民缺乏积极性，而要确保财政补贴和兜底，许多地方政府则没有积极性。《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了"坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持"的原则，出发点以政策扶持为激励，但不增加财政负担，政府不做补贴和兜底的承诺。从表面上说，这是最理想的：政府没有出钱，农村社会养老保险制度又建立起来了。但实际上，这只是一种不切实际的空想，是根本行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，财政兜底是必须的，因为在养老金支出高峰期出现支付困难时，不管地方政府有没有承诺，都必须以财政兜底保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农保工作虽有所推动，但这种推动是半强制性的，时间越长农民越没有了积极性，时至今日，除了烟台市在苦苦支撑着这种过时的做法以外，其他地方都抛弃了《县级农村社会基本养老保险基本方案》中的原则，纷纷采取了政策扶持加财政补贴和兜底做法。
但财政补贴和兜底做法必须具备一个前提，就是地方政府要有雄厚的财力，否则是做不到的。以2004为例，全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元，各级财政补贴基本养老保险基金614亿元，其中中央财政522亿元，地方财政92亿元。[4]如此巨大的财政补贴已经成为中央和地方政府的一种财政负担，而且是为确保社会稳定不得不承受的一种负担。可想而知，当农村社会养老保险大举进入的时候，中央和地方政府的财政压力将会越来越大，甚至是难以承受的。
问题之三、动行与管理中困惑。其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：民政部门管一块（社会救助），卫生部门管一块（农村合作医疗），社保部门管一块（养老保险），这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农保工作的推动和开展。不仅如此，全国各地农村养老保险部门的归属也是五花八门，有成立农保公司的，有归属社保部门的，有归属劳动部门的，这种状况也加剧了各地的各自为政。其二是养老险基金管理和增值问题多多。按规定：农保基金"以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。"[5]但各地对农保基金的管理和运作过程中，暴露了不少问题，一是基金安全问题。在农保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不当等问题，直接威胁到基金的安全，据统计，至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%；收回本息有困难的占基金总额的6.39%；已确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。[6]又如，2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，在委托理财合同名单中，青岛市农村社会养老保险办公室赫然在列，直接威胁到3000万元农保基金的安全，教训极为深刻。二是基金增值的问题。许多地方农保基金的增值非常大，或是因为财政不兜底，要靠基金自身的增值来充抵十年保证期过后的支付问题；或是因为依靠基金自身的增值来支付农保工作人员的工资和福利。上世纪九十年代初期中期，由于存款的利息较高，各地农保部门的日子比较好过，从九十年代末期至今，由于存款利息低，许多地方的农保部门开始有些紧张，值得警惕的是，极少数地方的农保部门开始用农保本金来支付其工作人员的工资和福利，并由此引发过农民集体上访，这一问题不解决，将严重地影响社会稳定。其三是农保部门编制和人员问题。各地农保部门的编制和人员安排不一样，主要有两种情况，一是政府给编制和定人定岗，工作人员由地方财政解决；另一种是农保部门自收自支，自己定人定岗，工作人员工资自行解决。对此，地方政府和农保部门的立场不一样，政府希望减轻负担，而农保部门则希望解决人员编制以舒缓压力。
三、农村社会基本养老保险的进退和模式选择
由于存在种种问题和困惑，人们对建立中国农村社会养老保险制度也就一直存在争议，而争议的焦点自然是农村社会养老保险的进退和模式选择等问题。
（一） 农村社会养老保险的进退选择
中国推行农保的时间不长，但随着农保实践的大起大落关于进退的争论却未停止过。1992年《县级农村社会基本养老保险基本方案》开始实施后，农保工作便有一哄而上的态势，至1997短短5年中，全国便有7452万农民参保（如表一）。
表一[7]
年 份 1992年 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年
农民参
保人数 3500万 缺 3484.7万
5142.8万 6594万 7452万
积累基金 缺 14.79亿元 27亿元 59.5亿元 99.5亿元 139.2亿元
而至1997年7月，由于官方认为"我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件"，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，于是又有点一哄而下的味道，参保人数逐年萎缩（如表二），至此，进退的争论已经告一段落。
表二[8]
年 份 199

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