8年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年
农民参保人数 8025万 8000万 6172万 5995.1万 5462万 5428万 5378万
积累基金 166.2亿元 缺 195.5亿元 216.1亿元 缺 259.3亿元 285亿元
然而，自党的十六大后，随着关注三农问题的声音越来越大，进退争论似乎又开始了。十六大报告指出：要"发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。" 十六届三中全会进一步提出："农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。"[9]以两个重要文件强调的"有条件的地方"为据。有人提出了中国农保以国外经验为依据的进退"三条件"："（1）农业在国民生产总值中的份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下；（2）农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期；（3）经济发展总体水平较高，人均gdp在2000美元以上"[10]。也有人以此为据得出了："农村社会养老保险就全国而言，应当有进有退：发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。"[11]的结论。当然，有人反对这种主张，说："中国农村的社会养老保险制度不仅不能停顿，而且应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。"[12]
进退的问题再次提到我们的面前，这是一个痛苦的选择。笔者认为，中国农村社会养老保险宜"进"不宜"退"，宜早不宜迟，我们进行清理整顿决不是为了"退"，而是为了更好更顺利地"进"。当然，我们的"进"应该正视现实，在具备一定的条件的基础上循序渐"进"，而不是不顾客观情况一哄而上。至于中国农保的进入不是一定要以国外经验的"三条件"作为依据，这个问题值得探讨。笔者认为，"三条件"可以作为中国全面推行农保的参考依据，但不能作为各地农保进退的依据，更不应该以具体的数字为中国农保的进入设限，理由是：
之一、中国建立农村社会养老保险制度比任何西方国家都更为迫切。一是因为中国农村老龄人口高峰期的来临所造成的养老压力比西方国家大得多。中国计划生育政策推行较早，20世纪70年代末80年代初，中国农村普遍实行了计划生育的政策。以20岁作为生育年龄测算，农村最初履行计划生育义务的人群目前的年龄大致在40-50岁之间，再过十年，这一批人将成为老龄人口。我们应该未雨绸缪，尽早将这批人纳入社会养老保险的视野，提前做好农保的制度设计和准备工作，否则，农保工作启动越晚，给中国社会造成的压力也会越大。其二，中国农村的土地保障功能比西方国家脆弱得多。人多地少是中国的基本国情，以土地保障为依托的养老模式将面临严峻挑战。中国的劳均耕地差不多是美国劳均耕地的八百分之一，2004年中国的人均耕地减少到1.43亩，不到世界平均水平的一半。在美国或其他西方国家，农业人口较少，土地可以成为农民养老的有力屏障，其农民养老问题的并不是一个十分迫切的社会问题。中国却不然，中国的土地保障功能非常脆弱，不足以成为农民养老的屏障。虽然，随着中国城市化的进程的加快（2004年，中国的城市化率达到41.8%），中国农业人口在逐步减少。然而，由于中国城市化的畸形发展，耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，在各地轰轰烈烈的"圈地"热潮中，仅最近7年全国耕地就减少了1亿亩，农村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，许多地方的被征地农民陷入了"种田无地、就业无岗、保障无份"的尴尬境地。这一类人群的社会养老保险问题及早不解决，既影响农村稳定，也会影响城市的社会稳定，滋生了一系列复杂的社会问题，严重影响到中国社会主义和谐社会的构建。
之二，国别之间、地方之间农民的收入状况和生活成本相差甚远，农村社会养老险的进入前提和养老金的标准不可同日而语。西方国家和中国之间、发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收入状况和生活成本存在较大差距。这种差距理应成为设定缴费基数和养老金标准的依据，却不应该成为养老保险"进"与"退"的依据。从一定意义上说，养老保险应该是一种体现社会公平的机制，如果这一体系只纳入富人，而抛弃穷人，只纳入少数，而抛弃大多数，那就失去了养老保险作为社会保障工具的真正意义。西方国家的农业享有高额的财政补贴，农民负担不重，甚至不同程度的享有财政的反哺，对西方国家而言，建立农村社会养老保险只是一种社会制度的完善，农民有能力适应略高的进入门槛。此外，较高的生活成本也决定其较高的养老金标准。中国的国情不同，中国的农民一直通过较重的赋税、工农产品价格剪刀差、土地出让等途径为财政做贡献，农民的负担较重，生存状态较差，自我保障能力脆弱。显然，中国建立农村社会养老保险的进入门槛和养老金的标准也不宜过高。这种差异性同样适用于中国内部的发达地区和欠发达地区。
之三、对欠发达地区应该做实事求是的评估，不应该不加分析地全面退却。欠发达地区在建立农村社会养老保险制度的实践中，的确出现过一些问题。如，农民收入较低无力参保的问题；观念不到位、地方财政无力补贴、保障水平较低，等等，都影响了农民参保的积极性。但这些问题的存在不应该成为欠发达地区要"退"的依据，对欠发达地区，我们应当做客观分析，事实上，欠发达地区是个相对的概念，欠发达地区也有一些具备了条件的较发达的地方。更重要的是，欠发达地区工业化城市化的任务更加艰巨，在其工业化城市化的进程中，必然会伴随着越来越多的被征地农民，对这些具备了条件的地方，对这些必须纳入社保的被征地农民，我们决不能因欠发达地区的大前提就一"退"了事。
对中国农村社会养老保险的进退选择问题，应该本着"积极探索、重点突破、循序渐进、逐步推开"的整体战略，各地都应该摸清底数并做好制度准备，并本着"两个先行"的原则推进农保工作：其一是被征地农民养老保险制度先行。被征地农民养老保险如同其就业安置问题一样重要，事关

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