问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。在我调查的华北某县,县财政甚至控制了村党支部书记的工资,并在实际操作中几乎没有给他们发放工资,逼使有的书记用其他手段解决自己的报酬问题。
问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于:一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求,另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任,那也不是上级政府抽取了资金,而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。
我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。
如果按经济学的规范要求,我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。这里的深奥分析我们在这里展开;更简单明了的定性分析和历史分析足以使我们把握问题的性质。在社会专业化分工程度比较低的情况下,农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求,这会给分析带来困难。
第一,对于国家安全、宪法秩序、环境保护这样一些“效果或成本溢出”的公共品,农民愿意也只能用“搭便车”的办法来获得。这样一些公共品在任何社会都应该是富人免费“提供”给穷人,穷人对它们的需求本来弱于富人,或者像环境这样的公共品对他们来说是“免费的午餐”。
第二,农民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社区的地方公共品,例如,社区安全、村规民约、纠纷仲裁、乡村道路、区域内防洪灌溉排水以及土地整治等。对于这类公共品,传统农民在历史上就很少依靠政府。中国传统社会的基础是所谓“五口百亩之家”,这样的农户其实际生活水平很可能要超过当今中国的许多农户,但这些农户没有表现出对“政府”的强烈需求。事实是,在大部分历史时期,中国实行的是所谓“皇权不下县”制度,农民通过社区代理人与皇权发生联系。社区代理人相当于现今西方国家在基层*活动中的“志愿者”。那个时代的县政府也是一个很小的机构。从沈从文的小说里我们就看到,一个湘西的县太爷没有县衙门,马背就是自己的办公室。
第三,对于一些收益或使用可排他的所谓“俱乐部”物品,例如教育、医疗,传统农民也有自己的解决办法,而通常农民会找到经济的付费方式。只有在现代社会,这些公共品的交易才被显著货币化,并往往被政府所垄断,农民不得不向政府或其机构支付货币。
第四,有一些公共品在传统社会并不是公共品,而是主要是私人物品,例如某些风险的回避,包括自然灾害风险和养老风险等。到了现代社会,社会保障和灾害防范越来越具有了某种公共品的性质,农民不得不接受社会化的方式来获得它们。但在农民收入水平还很低的情况下,农民不会从口袋里掏出很多钱来获得它们。
还有一个事实必须指出,中国农民对货币化的公共品的需求只能用他们的货币收入来支付,而不能用国家统计局所统计的收入来支付。在农民总收入中,发生在农村的现金收入只占到其中的一半左右,大约2000元上下,相当于城镇居民水平的五分之一。这样一个收入水平的群体,对公共品需求(不是需要)的货币支付能力实在不会很高。对农民来说,满足公共品需求的更好的选择是公共品交易的内部化,而不是高度货币化的社会*易。
综上所述,在我国农村经济还很不发达的情况下,农民并不需要由政府来供应大量公共品;农民有限的收入中的一小部分会用来购买上述第三类公共品。
现在再来分析乡村社会对公共品的供给。
因为统计数据的缺陷,我们也很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是,大体上我们可以用县以下政府(包括县政府,但不包括城市中的区政府)的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出,还应包括违规的自收自支支出,其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算,这个数字在5000亿元左右。
5000亿元的农村公共品供给规模,相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入(不包括打工收入)1/3。换句话说,如果这个公共品的总量全部要农民埋单,那么,意味着一个农民在农村每获得100元的现金收入就要拿出33元来支付公共品。这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平,更不用说相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税。当然,农民拿不出这个钱,于是,就有了高层政府的转移支付,也就有了数千亿元的乡村两级负债[1][1]。
现在我们清楚一些了,县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应,远远超过了农民的支付能力。更重要的是,我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出(也被大量挪用)。大量乡村公共部门是为收费而存在,并没有给农民带来公共品的享受[2][2]。
有了上面的分析,解决问题的办法也就比较清楚了。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。当然我们无法说清楚这个平衡点的具体数值,但指出这样一个根本原则是有把握的:在现阶段,乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排,这种安排在*上便是乡村社会的高度自治。在上述四类公共品中,只有少量的公共品交易采用货币化的形式,而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有俱乐部性质的公共品支付货币。
按照这个基本思路来建立乡村社会的治理结构,以下几点非常重要:
第一,不仅要实行村民自治制度,还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治,就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下,乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台,如果自治停留在村一级,其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界*经验所否定,我们不能走回头路。从*学规律看,除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。如果一个社区需要综合的权威机构,那么,这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举
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