的公安、工商、林业、文化等部门在业务上接受上级部门的指导，在行政上由管委会领导，并把景区内的黄湾乡也委托管委会代管；浙江省诸暨市成立诸暨市风景旅游管理局，对原属文化、宗教、林业、水利等部门管理的风景名胜资源实行集中统一管理。同时，大胆剥离风景旅游管理局的管理与经营职能，实行政企分开，做到景区管理部门专司管理，经营部门一心经营，有效地促使了管理部门与经营部门的协调，适应了风景名胜区生产力发展的要求。

三、搞好我市风景名胜保护与利用工作的几点思考

近年来，在市委、市政府的高度重视和关心下，我市风景名胜保护与利用工作取得了明显成绩。截止2002年，全市共有各级风景名胜区11家，其中国家级1家，省级4家，市县级6家，当年实现门票收入1406万元，占到全市旅游门票收入的46.9%。从总体上看，整个保护与利用工作情况较好，但出现的一些苗头也不容忽视：

一是规划编制滞后，盲目开发建设时有发生。目前，全市11家风景名胜区中，只有不到一半的风景名胜区编制了总体规划，但还没有1家编制过详细规划和项目规划。在已经编制的总体规划之中，部分还是多年以前编制以后再未修编过的规划，规划水平不高，难以适应新形势、新要求。受这些因素影响，个别地方已将一些旅游接待设施建在了风景名胜区的核心区内，出现了破坏性建设的苗头。长此以往，后果不堪设想。

二是管理体制不顺，利用与保护水平低下。从目前情况看，全市11家风景名胜区，除隆中属于管委会自身管理外，其他景区分别属于县、乡政府及文化、建设、宗教、林业、水利、民政等部门。这种各自为阵的管理体制，表现在资源利用上存在着规划难实施、建设难进行、促销难统一；在资源保护上存在着资金难筹措，标准难规范，法规难执行；在日常管理上存在着认识难统一，工作难开展，协调难到位，形成了“都管都不管”的局面，既不利于提高工作效率，又难以满足保护与利用需要。

三是历史遗留问题较多，对风景名胜区的保护提出了严峻挑战。由于历史原因，目前，我市绝大部分风景名胜区的周边及内部环境都很复杂，对我市风景名胜事业的保护与利用造成了严重损害。如古隆中不仅被毗邻的襄樊学院直接损害了其“清静幽雅、田园淡泊”的特色风格，而且其核心区内还有开山炸石的水泥厂、石灰厂等企业直接对其山体进行开掘；谷城薤山名胜区核心区内至今仍有许多农户散居，每年产生大量的生活垃圾和固体废弃物；保康县黄磷、磷肥等化工厂产生的废气不仅直接污染荆山生态风景核心区，而且产生的污水还严重污染到下游的南河风景名胜区，等等。

形成这些问题的原因是多方面的，但总的来讲，主要有以下几点：一是目光短浅。看不到机关学校、厂矿企业等可以在任何地方兴建，而风景名胜一旦被毁坏就不能再生的独特属性，为获取眼前的、局部的利益而对一些损害风景名胜的事情听之任之；二是畏难情绪。担心从事风景名胜区的保护与利用，既要长期投入大量资金、精力，又要引起短期内的税费减少、职工下岗、社会稳定等现实问题，弄得不好，会引火烧身，思想上求稳怕乱，不敢去解决；三是盲目冲动。主观上有搞好开发建设的良好愿望和工作积极性，但是由于不懂得保护与利用的客观规律，不能按科学规律办事，或是受认识局限，对资源品质缺乏准确判断，开发项目不能适应市场需要，造成资源极大浪费，好心办成坏事，效果适得其反。此外，还有部门利益驱动、工作重视不够等原因。这些，都需要采取行之有效的措施，有的放矢地加以解决。具体而言，可以采取以下措施：

第一，加强宣传教育和制度管理，引导全社会增强保护与利用意识和实践能力。要以报刊杂志、广播电视等新闻媒体为阵地，有计划、有重点地宣传搞好风景名胜保护与利用的重大意义，组织社会各界参与讨论，引导全市上下充分认识风景名胜资源不像一般的农业资源、工业资源或其他资源那样损失了可以拿回来，或能被其他资源所代替的这种独特属性，树立正确的保护观和利用观，从而增强严格保护与合理利用的自觉性。同时，对掌握着风景名胜区决策权和管理权的单位及其主要负责人，有步骤、有目的地轮番开展教育培训。要将有关风景名胜保护与利用的法律法规、工作规律作为培训的重要内容，促使他们学习掌握科学规律，增强科学决策、科学保护和科学利用的意识。

风景名胜区的行业主管部门——园林局要充分发挥对风景名胜区归口管理的职能，建立和完善《景区建设项目环境保护管理程序》、《景区建设项目审批程序》和《景区城建监察管理办法》等相关管理制度，积极组织各级风景名胜区按照“高起点、高标准、高质量、高品位”的要求，限期编制、完成风景名胜区发展总体规划和详细规划，适时完成重大旅游项目设计规划。要坚持把风景名胜区的保护与利用纳入部门年度工作的重要议事日程，以规划实施为依据，定时间、定科室、定人员开展检查督办，及时纠正工作偏差，坚决刹住盲目冲动、不按科学规律进行保护与利用的风气，把保护与利用工作进入制度化、科学化管理的轨道，促使全社会提高对风景名胜的保护与利用意识，增强工作效果。

第二，理顺管理体制，对风景名胜的保护与利用实行集中统一管理。由于当前我市风景名胜区在行政上隶属不同行业、不同部门，在日常管理上政出多门、各自为阵，导致在工作实践中政令不畅、相互制肘等现象时有发生，直接威胁了风景名胜区的保护与利用。因此，要解决好这些问题，各风景名胜区必须结合本地实际大胆进行探索。当前，可以采取三种方法进行理顺：其一，成立风景区管理委员会。借鉴四川峨眉山市的经验，按照国家《风景名胜区管理条例》的规定，成立风景区管理委员会，相应赋予国家级和省级风景名胜区管理委员会分别享有县级、乡镇政府管理权限的职能，全面负责本级风景名胜区的保护、利用工作。明确风景名胜区内的林业、公安、文物、规划、环保等部门在业务上接受上级部门的指导，在行政上接受风景区管委会的管理。通过集中统一管理，解决好现有风景名胜区管理中存在的“有利都管、无利都不管”的现象。其二，成立风景区管理及旅游工作委员会。委员会由市委、市政府主要领导

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