关于旧村改造的调研报告 文章作者： 文章加入时间：2005年9月26日22:46 关于旧村改造的调研报告 朱铭源 （温州市国土资源局，浙江 温州 325027） 旧村改造是当前全国上下各级党委和政府比较关注的一个问题，但至今从上到下都还没有形成一个具体的可操作办法。其实，旧村改造政策的关键就是解决好土地问题，核心就是有关的土地政策。为此，我们专门进行了调研，试图找到这把“开门”的钥匙。 温州旧村改造的现状及存在问题 温州市区及各县（市）散落着不少的旧村，有些旧村已经成为城市（镇）的一部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保留着农村的模式。这些旧村，房屋大多单间独户，土地利用率低，违法用地、违章建筑棚屋比较普遍；楼房设计标准低，建筑密度大，村内道路狭窄弯曲，存在消防等诸多安全隐患；外来人口集聚，出租房缺乏管理，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件较差；管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清，责任不明；村民的群体意识还较强，生活方式接近农村，同城市居民的观念与行为方式存在差异，与城市发展对人的要求还有一定差距。这些散落在城市（镇）中的旧村庄已经成为困扰现代城市发展的一个难题。通过旧村改造，对加快城市化进程、发展小城镇有积极推动作用，主要是提高土地利用率，解决城镇建设用地紧张的矛盾，改善城市环境，提高城市品位，符合我国的发展战略。中共中央、国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号），中共浙江省委下发的《关于进一步促进农业增效农民增收的若干政策意见》（浙委[2001]1号）和浙江省人民政府下发的《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》（浙政[2000]7号）中都指出了旧村改造的意义，提出要各地开展这项工作。WwW.yBAsK.coM旧村特别是城市（镇）中的旧村已亟待改造。 据调查，我市的一些地方已开展旧村改造并已基本完成，另外一些地方也正准备启动旧村改造工程，但由于目前全市尚没有一个统一的旧村改造政策，大家只能是“八仙过海，各显神通”。如乐清市北白象镇樟湾村、东才村已进行的旧村改造，由村委会作为实施主体，自行组织拆迁、开发建设、安置和房屋对外销售，未向政府有关部门办理任何手续，政府有关部门无可奈何；如龙湾区瑶溪镇雄心村已进行的旧村改造，由镇政府统一包办改造的所有事务，以“村民集资联建”的名义对外销售多余的商品房，土地权属仍保持农民集体所有不变；如瑞安市安阳镇牛伏岭村正在实施的旧村改造，由瑞安市政府专门制定房屋拆迁安置实施办法，规定拆除一自然间的房屋统一补偿安置190平方米的建筑面积，相对该市的城镇房屋拆迁安置标准要宽松得多；如瓯海区新桥镇西湖村正准备实施的旧村改造，该村村委会自行找好了房开公司，双方协议确定了开发条件和利益分配方案，并着手进行了一些前期调查工作。从调查情况看，这些做法都不很规范，普遍存在很大的问题，归纳如下： 一、旧村改造未办理土地、规划、拆迁等有关手续，从法律的角度讲，属于非法改造。由此会引发两个主要问题。一是改造后新建的房屋除部分用于农民拆迁安置外，其他部分作为商品房出售用于平衡改造资金。这些新建房屋从法律上讲都属于违法建筑，不能办理土地使用权和房屋所有权的权属登记手续。特别是这些出售的商品房权属如果无法登记的话，将会引起购房户的不满，带来新的社会问题；二是对旧村改造建设的建筑质量监督缺位，技术上没有把关，改造后新建房屋的建筑难免存在质量问题，留下安全隐患。 二、拆迁政策不一致，容易造成混乱。旧村改造没有一个统一的拆迁政策，存在“一村一策”，改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异，后改造的村为了顺利实施改造工程，可能会将拆迁补偿安置政策越放越宽，甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置，造成政策弹性一发不可收拾。这不仅会对旧城（镇）改造政策带来冲击，影响旧城（镇）改造进程，而且会间接的刺激违法用地的大量发生，给土地和规划管理工作增加压力。 三、旧村改造范围内的土地未办理征用手续会带来两个问题。一是拆迁工作难以进行。目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定。如果土地保持集体所有性质不变，旧村改造的整个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到个别“钉子户”，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使改造工程得以顺利实施，就会对 “钉子户”提出的过分要求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不公正；二是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地，违反土地管理法等法律的规定。 四、旧村改造品位不高。一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规划部门审定，改造后仍保持单间独户式的“通天屋”而不是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求不相符。下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。 五、实施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重要工作，既不能单独由村集体负责组织实施，也不宜由政府包办。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，由村集体承担这一任务显然不合适。从政府的职能和角色看，也不宜由政府包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。 六、选择开发单位不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体或开发商手中，还可能造成村干部腐败，容易引发村民上访，增加社会不稳定因素。 综上所述，及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。 制定旧村改造政策需要研究的几个问题 制定旧村改造政策要注意处理市、区政府、村集体和村民、的关系，使之依法规范，促进旧村改造的健康发展，关键是需要研究解决以下五个问题。

[1] [2] [3] [4] 下一页