2%、12.35%、26.48%、42.65%,其中:一般性转移支付2000年至2002年为零,2003年50万元,2004年1800万元,2005年6599万元;专项性转移支付2000年至2005年分别为3446万元,2470万元,2840万元,2360万元,4073万元,6792万元;其他转移支付分别为479万元,1137万元,3542万元,3284万元,9354万元,18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快,但专项性转移支付增量不大,一般性转移支付增量很大。
二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题
(一)中央、省财力集中度较高,过分强调集中收入,忽略了事权的调整,制约了科学规范分税制财政体制的有效构建
1、实施分税制财政体制十多年以来,中央、省收入占比大幅度提高,地方收入逐年下滑
分税制财政体制实施以来,中央、省级财政收入的比重不断提高,增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现,与此同时,地方财政收入比重不断下降。如随州市2000年中央、省级收入的比重分别为23.3%、1.7%,到 2005年上升为44.9%、9.5%,分别提高21.6、7.8个百分点;而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入,中央、省级收入所占比重将更大。
2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省,影响了地方发展经济的积极性
增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种,其增长幅度一直高于经济增长速度,占财政收入的比重也较大。如随州市2000年这四项税收占财政收入比重为41.4%,2005年达到68.6%,提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享,且中央、省分享比例相对过高,消费税全部归中央,税收增量大头都集中到中央、省。如随州市,2000年中央、省分享了这四项税收的61.8%,2005年达到72.1%,增长10.3个百分点,绝对额增长130%。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1:0.3系数返还,省对集中的增量给予返还,但由于中央计算增量返还实行环比计算法,省实行增量返还只给予3年优惠期,地方分享的收入比重仍然持续下降,严重影响了地方发展经济的积极性。
3、主体税种过多采用共享税模式,有复归“比例分成”老体制的倾向,失去分税制改革的本来意义
2001年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制,对主体税种所得税,中央分享60%、省分享15%;对增值税、营业税,省分享8%、30%;随后调整了出口退税政策,对超基数部分实行中央与地方共担,进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高,对主体税种过多采用共享模式,有复归“比例分成”老体制的倾向,有违分税制改革的本来意义。
4、税权过分集中中央,地方税收立法权有名无实
当前开征的税种绝大多数由中央立法开征,省级只对少数税种的税率有调整权,而且这少数税种的税率有调整权也很难实现,使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中,保证了上级收入、实现宏观调控,但对地方利益考虑不够。
(二)地方财力留成偏低,难以保障地方社会经济协调发展
1、地方财权与事权不对称,基层财政日趋困难
分税制改革后,中央、省不断集中财力。如随州2001年以来,上划收入年均递增19.4 %,从2001的20763万元,增长到2005年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时,事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前,地方政府担负的事权很大,包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等,这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大,无法压缩,财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据2004年省财政厅开展的基本保障能力调查分析,随州市按标准财政供养人员测算,财力缺口近亿元,按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元,仅仅只够维持工资的发放。
2、地方财政的自给能力薄弱,缺乏基本稳定的自主财力
地方财政自给能力不断下降,地方支出需要过多依赖上级政府转移支付,对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度,地方财政自给能力越来越差,收支缺口逐渐拉大,对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例,2001年,随州市完成一般预算收入34333万元,财政自给系数为0.47;到2005年,随州市完成一般预算收入42460万元,财政自给系数为0.3,比2001年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱,只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩,基数法痕迹过重,专项资金比例过大,一般财力性转移支付的比重过低等,使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地,从而严重影响了地方社会经济的发展。
[表1] 2001—2005年随州市财政自给系数 [v] (单位:万元)
年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数
2001 34333 73369 0.47
2002 36021 88099 0.41
2003 44110 103279 0.43
2004 44816 114520 0.39
2005 42460 142426 0.30
[表2 ] 2001—2005年随州市上划收入变化情况表[vi]
年份 划收入(万元) 递增幅度(%) 年均增幅(%)
2001 20763 10.2 19.4
2002 30755 48.1
2003 29680 -3.5
2004 44859 51.1
2005 50476 12.5
3、地方财政支出结构刚性强,财政平衡
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