经济发达国家普遍采用大部门体制,其政府机构数量较少,职能范围广泛。以美国为例,其运输部就覆盖了我国的民航总局、交通部、铁道部的职能,其农业部大体涵盖了我国农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能,是“大交通”、“大农业”格局。现在,美国内阁(部)有15个,非内阁政府机构60多个;专为总统、副总统服务的白宫内设机构60多个。日本内阁(部)有24个,英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的大部门(giantdepartment)一般下辖20多个执行构

和几十个咨询委员会,管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业,虽然所管辖人口和地域不相同,但政府面临的服务对象、事项、范围基本一致,对我国政府机构改革有比较大的借鉴意义。

第二,社会转型,管理体制也需要转型。政府机构职能职责是对接人民的需要和社会现实的桥梁,管理体制转型,要先科学认定人民的需求和现实社会的实际状况。政府部门设置与该国人民对政府能力的期望高低有关。“小政府,大社会”是人们对政府规模和治理状态的期盼,希望政府不要太大,不要把太多的钱花在政府自身;但政府的规模和管理能力的大小,是它承担的责任相适应的。“大政府———强政府”是大国的普遍选项。“大国———中等政府———强政府”是当前我国政府模式最基本的选择。现代社会的一个重要特征就是社会分工越来越细,新出现的领域需要政府管理。如伴随网络的出现,有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等,网络范畴需要新增相应政府机构。同时,市场经济中,社会发展迅速,不少原来力量强大,要求高的政府职能在逐渐弱化,在强弱需求的不断调整中,政府职能是围绕服务对象的变化而进行改革:政府机构变少,职能相应调整,内部科学分工,科学地设置部门。我国政府职能调整和改革既要做加法、也要做减法,既要增强新的服务职能,也要减弱老的计划干预职能部门。根据社会发展和市场经济进步的需要,仔细审视各个服务内容,根据事物发展的基本规律,构建政府管理环节、管理流程和程序,优化管理(办证)的手续归并服务内容,同时,对政府服务内容根据服务对象的需要进行改革和调整。

第三,现有管理体制效率不高,可能影响经济发展。邓小平同志曾说过:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”国家管理机关中,很多人已经不直接应对管理事项和管理工作,忙于内部事务和传递内部管理信息,这个人数比例过大,就会大大降低管理效率。一些国家机关中的人不直接处理公共事务,而是聘请一线服务人员,管理部门成了“二政府”,正式管理人员成了“二传手”,当“翘脚老板”,这将会侵蚀国家体制的廉洁性,使管理权力部分失去正当性,必然会遭到百姓诟病。

第四,要简化层级结构、精简办事程序人员、节省财政支出、加强对行政权力行使的监控,就应该进行行政体制改革,建立公共财政支持的政府体系,促进经济发展和社会进步的体制转型。“在现代社会生活中,公共财政不仅是国家权力活动的经济前提,也是保护与限制公民财产权利、积极促进社会福利的物质手段。”全国各地办理各种实验区,经济特区,简化办事程序,优化办事步骤,经济开发区发展很快,经济效益突出,说明按部就班的管理体制部分制约经济发展。

三、构建大部制体制改革对策研究

要构建大部门体制,就必须细化政府机构职能、职责以对接社会需求,进行长远的考量、设计周密可行的制度和分步实施的规划路线。大部门体制改革是公共服务创新和民主法制建设的必然延伸。

第一,改革大部门体制,注重运作的法治化、规范化、科学化。改革要有权力支持,以增强其合法性、正当性。“宪政的要义是国家的合法权力最终来自人民的同意,权力最直接来自于法律的规定,通过控制权力来保护公民的权利不受非法侵犯”。从宪政的角度看,我国的人大是权力部门,政府是执行部门,政府的行政管理权力来源是法律,法律已经指定某一部门承担某个管理权限,非

经法定程序不得剥夺。大部门政府体制中,执法权力要相对集中,它要求部分法律规定比较灵活。如《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政许可法》第25条规定“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《中华人民共和国城乡规划法》确定了城乡规划统一管理分级负责的行政体制。《中华人民共和国物权法》第10条规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”这就为行政部门相对集中处罚权提供了法律依据。这也可以理解为法律、法规为行政部门体制改革重新集中或者相对集中行政管理职权预留了法律依据。但是,还有部分法律直接把执法权授予相应部门的,要归并、集中行使执法权力,需要重新规定法律授权。我们不鼓励地方自行探索,即使地方自行进行大部门体制改革的,也要先经授权,以尽可能减少发生“良性违法”情况。比如,目前全国各地的行政审批中心完成了物理状态的空间位移,而要完成行政管理职能化学状态的集聚变化,需要法律、法规的修改,以提供权力支持。大部门体制改革要法治化,大部门体制的变革过程和结果也需要法治化支持和确认。大部门体制改革涉及中央和各级地方政府之间,公权力机构之间纵向和横向的复杂联系,中央应该统筹安排,系统而规范地进行,要根据现实需要、人民对政府管理社会的期望值和现实条件,逐步完善相关配套条件、法律规制速度和建设基础性数据支持制度,有序地向纵深推进改革。

第二,准确描述和

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