仔细分析政府职能、职责。设立政府部门是为了完成社会赋予的管理职责。政府职能、职责是政府机构设置的基础,政府机构的设置应该以准确界定政府职能为前提,只有政府机构的功能定位与部门结构相互匹配,才能使政府机构整体成本下降、效率提高,职能转变,遏制部门扩张。在市场经济条件下,政府对社会的管理和服务应当主要体现在为社会各个领域提供基础性条件,给相关企业生产、销售提供良好的经营环境和平台,对专门的复杂的社会问题进行监管;对大局进行调控,以保障民生;为社会提供有效的公共产品和公共服务,并为企业的创新和发展提供足够的空间。全面考察社会、人民对政府管理的需求,仔细分辨哪些是必须由政府提供,哪些是可以由社会等组织提供的,才能明确定位政府职能,根据职能设置相应的机构,以发展有特色的社会主义市场经济,维护社会稳定和社会公平,促进经济社会全面协调可持续发展。

第三,明确合理地划分政府应该和可以设置的机构,明确其职责。提高公共服务的质量和效率是大部门体制改革的出发点,它要求根据政府服务对象的基本特点,适当归并政府机构。除了外交部国防部、安全部、公安部等,其他部委逐步向“大部门制”过渡。可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等,建立大能源部;整合区划规划、建设、国土资源等部门,新设国土建设部整合农业、粮食、林业等部门,建立大农业部;整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等,建立大交通部等;整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物等部门,建立大文化部等;整合卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局等为一个“人口与健康委员会”;整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会;整合食品安全监管各个环节,即农业部门承担初级农产品生产环节,质检部门负责食品生产加工环节,工商部门负责食品流通环节,卫生部门负责餐饮等消费环节,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,从分段监管到统一监管将食品安全的监管责任归并到一个部门之下,成立跨部委的“中国食品安全委员会”;归并法制办公室、司法部、信访局,重建国家体制改革办公室为法律法制管理委员会;归并参事、社会科学院、政策研究室等为咨询委员会;新设行政首长预算管理办公室、综合事务管理办公室等为综合事务管理委员会,管理新生社会事务。总之,机构归并、设置的逻辑须清晰、策略须得当。

第四,推进大部门体制改革,建设一个设计周密、考虑全面的系统工程。改革涉及大量的公务员的职位、职责调整和职业预期的改变,改革广度、难度和力度前所未有,充分预计可能遇到的阻力,在调整的过程中要一边完成对外管理职能,一边实现政府前后的管理职能平稳、无缝对接。要妥善安置和培训政府人员。要做到新旧体制架构兼顾,改革和创新政府提供服务模式,最好是先行试点,条件成熟的部门先改革,明显存在职能雷同或者交错的部门、目前条件比较成熟的部门是首当其冲的改革切入口,比如大交通、大农业、大能源等部门。不再延续“去一补一”的人事管理惯性,现有部门冻结人事调整,自然淘汰人事,比如按时退休的不再安排岗位继任人员,只出不进,逐步精简,逐步推进大部门体制的平稳过渡。在设计机构改革方案时,要建立一个直属于中央编制委员会的高层专家委员会,借助专家力量,加上民众的讨论,使整合性的大部制方案经过充分论证,最大限度减少领导者个人喜好等因素,坚持科学性,立足长远,用智慧和制度规范大部制的改革。经过充分论证和设计,把新设立部门的职能、职责描述清楚,人员安排和培训方案、办公运转的经费、机构内部设置、执法条件和依据等考虑成熟,一旦成立新的大部门,立即对外提供服务,不留真空地带。行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点,应重视整体设计,周密思考,同步推进行政服务模式与经济、政治和社会管理体制改革。推行大部门体制,正好在公共服务领域充分发挥民间资本的作用,培育承担社会管理的中介组织。允许民间资本参与提供城市基础设施、教育、医疗、交通等公共服务,改变原有的政府包揽一切公共服务项目,改变公共服务成本高、效率低的局面。其次,周密设计大部门的内外监督力量。大部制的政府组织结构会对政府的管理和运行产生重要影响。

实行大部制管理后,部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就会更加重要。大部制改革可能把分散的部门利益,集聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部门,权力很大,监督也更加困难。大部门内部的决策、执行、监督机构如何设置,权力如何划分,都需要仔细设计、周密考虑。目前的发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”,很多地方官员现在不跑国务院,只跑发改委,要钱、要物、要政策,使得发改委成了“小国务院”,应对这种管理运行模式进行认真研究和反思,去弊存利,做大部制改革的借鉴。“权力依赖于政府,这必然带来一个逻辑后果:权力需要钱,没有公共资助和公共支持,权力就不能获得保护和实施。……所有的权力都需要公库的支持。”对经济支配权力的控制是所有改革的前提。对大部制的约束监督,更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”实践证明,对公权力的制约,最有效的还是外部的监督,特别是人大、司法、公众、媒体等方面积极参与,形成大部制的外部监督合力,督促大部门机构和公务员公正执法。

第五,其它国家部门体制改革需要协调推进。仅改革核心执法体制不是目的,更重要的是要推进公权力部门的有序改革。要借大部制改革牵动政治体制改革的同时推进政治体制改革,以确立真正的大部制。政府改革为大部制后,政府行政权力格局最终必然会涉及和影响到党政、人大等系统,跨党政改革要考虑党的权力、人大、政协的职能职责和政府权力对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系;公安部、安全部、司法部与政法委的关系中组部与人事部的关系等;中纪委与检察部的关系;党委、政府、人大、政协机构四套班子在职能定位上的清晰界定与协同合作。要进一步整合党委、行政等的力量,减少各个机构中的重叠和冲突,真正确立大部制。大部制改革

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