费支出过大。近年来各地在增收节支方面虽都采取了一定措施，但消费水平与自身财力不适应的矛盾仍日趋突出。有的地方工资虽然难保,但车子越换越好,政府型消费越来越高，虽然三令五申，但因种种原因超前消费与奢侈浪费现象难以杜绝，超前消费成为超支的重要原因，刚性支出的超常规增长，导致收支缺口越来越大。

（三）短期行为与长期利益的矛盾,导致资源配置上的违规行为。政府行政的目的，应是根据经济和社会发展变化的需要，实施科学的调控，提供必要的服务。但由于缺乏科学的发展观的指导，片面的把gdp的增长看作衡量一个地区经济发展和干部政绩的第一标尺，基层政府在施政行为上的“急功近利”、“追求政绩”的倾向较为普遍。

首先是

行政管理目标短期化。一届政府，一任领导，追求好的“政绩”，本无可厚非。但往往由于任期时间、考核机制、干部素质的影响，许多地方领导偏重于任期内立竿见影的“政绩”表现，不顾辖区内的财力允许，热衷于大广场、宽马路、高楼大厦的“亮点”建设，忽视了长远利益与现实利益的统一。但任何工程都需要资金投入，社会价值需要通过资金的表现形式来完成。往往是这任领导升迁了，债台随之增高。下届领导来了，又周而复始，甚至“寅吃卯粮”，不惜以损害长远利益甚至后代利益为代价。很多人不愿去考虑上届或下届政府的债务偿还问题。

其次是因决策简单化造成失误较多，导致债务加重。现在有一种怪现象：因某些领导者在项目决策中或轻率武断，或听不得不同声音，造成项目考察者看领导眼色汇报，论证书围绕领导旨意作图解。论证时说的效益多好多好，项目真上了马却与考察论证大相径庭，许多举债上的项目，或尚未建成即“胎死腹中”，或建成后因市场变化，产品积压，效益低下，甚至血本无归，巨额贷款本息的偿付不仅浪费政府可用财力，而且使政府债台高垒，最终成为财政的债务负担。

再次，由于政绩考核目标定位的不合理，过多的侧重于gdp和财政收入数字的考核，使某些地方出现了虚增预算收入的不良行为，财政收入的水分较大。据审计署资料，2001年，在中西部调查的49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%。 这种现象不仅在中西部困难地区有，在东部经济发展地区也不同程度的存在。在这种“官出数字”基础上编制出来的预算方案，从一出台就决定了它的不可执行性。收入数字再多，除了能帮助地方主官升级进爵外，对经济发展、对收支平衡毫无任何用处，不出隐形预算赤字才怪。

（四）借贷权利与偿债义务不相适应的矛盾，造成政府债台高垒。从前些年的实践来看，基层的债务管理机制很不规范、很不完善。（1）债务举借上的随意性。如前些年政策多变，或鼓吹“借债经济”，或鼓励机关干部“下海经商办企业”，为落实这些号召，许多政府部门“八仙过海，各显其能”，未经批准，就自觉不自觉的、公开或隐蔽的、直接或间接的进行融资（为了不违反法律，很多以企业和项目名义），因管理分散、经营无方、制约不到位，大多在拉了一笔债务后又上“岸”从政。这些资金虽然政府未曾担保，但由于属政府行为，最终要由政府承担偿债责任。（2）债务使用上的盲目性。在基层政府的债务融资中，相当一部分被用于一些竞争性的加工或服务项目。由于受项目评估、经营管理及市场变化的影响，项目能否收效存在很大变数，因而，债务资金在使用过程中，效率风险很大。但某些部门或企业的领导，在债务资金使用上很不谨慎，无钱就借，有钱就花。企业有了盈利，不是工效挂钩，就是超利润分成，总之好处是“你有我有全都有”。有些企业刚刚出现成效，就在领导的积极帮助下举借债务扩大规模，由于忘乎所以，举债无度，很多因企业状况不佳或债务负担太重，无力运转停产破产。但因有领导担保，形成大量的政府债务负担。（3）偿债管理上的放任性，借款容易还款难。突出表现在对领导政绩考核上，往往只注重经济增长率，忽视债务规模控制。只把经济发展数据列为晋职晋级的依据，不把债务规模控制和债务偿还看作领导政绩，更没有任期内消化政府债务的考核内容和相关数据。促使许多地方的领导想方设法借款上项目，不管债务负担对下届政府和本地长远利益有何影响，从而导致许多基层政府债台高垒，积重难返。

第三，条块分割的财税征管体制，使基层财政几乎无任何调控能力。一级政府一级财政，一级财政预算一经本级人民代表大会通过,就具有法律效力,如无特殊情况必须确保完成。因而,地方政府应当拥有为本级人大负责、为财政直接组织收入的税收机关。但实际上，由于国税、地税机构垂直上划，财税条块分割，往往是最高权力机关奈何不了上级职能部门，上级税务机关的指令性计划取代了法律性的预算任务，预算收入能否完成实际上存在很大变数，对此基层人大和政府基本没有调控权力。收入征管与预算管理上的“两张皮”体制，造成预算缺口愈来愈大。

（二）宏观调控政策与基层政府调控能力的矛盾。

由于县乡两级处于国家管理体制的最基层，它的被控性、局限性决定了每当上层建筑出现变动，都会对其产生不可预料的后果。比如从前几年的农村合作基金会的清理整顿来说，根据国务院关于清理整顿基金会的政策，凡清产核资后资产大于负债或基本平衡的并入农村信用社，资不抵债的由地方拿钱补平后并入，不能并入的由地方政府负责清盘关闭。为保持社会稳定，确保清盘兑付，许多地方在不良资产难以追还、良性资产短期内难以变现的情况下，不得已只好向上级政府举债、或向单位和社会筹借大量的应急资金。虽清理整顿如期完成，但由于“旧疮疤上又添新伤痕”（

辩证唯物论者认识世界的目的是为了改造世界。为了使基层财政尽快走出困境，我们必须正视上述问题，采取措施，辩证施治。

三、对基层财政发展的有关哲学思考

思考一：关于“发展”的思辨

要解决基层财政问题，坚持“发展是第一要务”的观点当然是题中之义。但在怎样看待“发展”，或应该怎样去“发展”的认识上，却存在不同的观点。我们应坚持全面、

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