济秩序。

三、我国现行地方税制运行中存在的主要问题

(一)现行地方税制结构不合理
1.现行地方税制税种繁多,税源零星分散,主体税种模糊
目前,我国地方税税种基本涵盖了流转税、收益税、财产税和行为税四大税类,但在这些税种中,除营业税、城市维护建设税和地方企业所得税具有某些“主体税种”的特点外,其余税种均为零星分散、征收难度较大的小额税种。
2.地方税税种改革滞后,与我国经济发展不相适应
近年来,税制改革主要集中在中央税,对地方税制的改革力度不够,而且地方税制结构老化,内外资税制不统一,有些税种的征税范围、计税依据、征管办法已不适应现实情况的变化,执行起来矛盾多、漏洞大。特别是由于地方税内外税制不统一,难免会引发内、外资企业税收负担不公平。
3.税种划分缺乏科学性和规范性
1994年开始实行的分税制改革虽然明确地将税种划分为中央税、地方税和共享税,但在划分中央与地方收入时,并没有严格按税种划分。这样,难免会造成监管实施主体不明确,形成税收征管上的漏洞,削弱了地方政府的财力,带有计划经济下政企不分的烙印。
(二)中央与地方的税权划分不明晰
分税制财政管理体制的实施,不仅要在中央与地方政府之间划分税种,还要求适度划分税权,既是分税制财政管理体制对税收征管的基本要求,也是正确处理中央与地方财政分配关系所不可回避的问题。但长期以来,我国的税收法规几乎都由中央政府统一制定并组织实施,地方政府既无税收立法权、税法解释权、税种的开征停征权,也无地方税税目、税率调整权。虽然2000年曾将屠宰税、筵席税的开征停征权下放给地方政府,但这两个税种本身从课税成本上讲就存在严重的不经济,而且立法意图也与经济运行规律不相符,所以,绝大多数省份已基本取消了这两个税种。目前的高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应,不利于调动地方政府当家理财的积极性,而且严重削弱了地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行的职能。一些地方政府为满足地方财政开支的需要,难免会出现依靠收费项目的增加来弥补地方税收入的缺口,从而导致部分地区乱收费、乱摊派现象的滋生,严重扰乱了社会正常的分配秩序,加重了企业的实际负担,影响了税收调节功能的发挥,使公平和效率的原则受到扭曲。

(三)地方税收入规模不高、改革相对滞后
从上文的分析中我们知道,在大多数分税制国家中,地方税收入一般占本级财政收入的70%左右,这是一个在世界上普遍公认的科学合理的比重,而我国多年来地方税收入占地方财政收入的比重基本都维持在63%上下,这明显揭示了地方税收入对地方财力的满足程度不足,不利于地方政府职能的有效实现。尽管多年来地方税收规模也在不断扩大,从1994年的1 700亿增长到2007年的15 026.7亿,但明显低于同期中央税收和共享税收增长速度。这其中部分原因是由于近年来出台的多项税收调整政策较大程度收缩了地方税源,抑制了地方税收规模的扩大。另一个重要原因是地方税制改革相对滞后,与市场经济的飞速发展出现脱钩。从1994年分税制改革以来,每一次税制改革都主要集中在中央税或中央与地方共享税,可以说地方税制的改革基本没有实质性进展。特别是近几年来税收政策的调整,都是在力争缩减地方税收,尤其是地方税的主体税收。当然,有些政策是加强宏观调控所必须的,是进一步完善税收体制的需要。但是,不从根本上健全和完善地方税制,就不可能有分税制财政管理体制的彻底完善,也就永远不会实现中央与地方税收分配关系的长期平衡与稳定。
(四)地方税征管领域的问题
通常情况下,地方税收入具有税源分散、收入隐蔽、难于征管的特点。因此,要强化地方税收的征管,必须建立适应社会主义市场经济需要的、严密高效的地方税征管体系,实现地方税征收管理的法制化、规范化。1994年税制改革确立了国税和地税两个税收征管系统,并对两者的征管权限作出了明确的划分,但近年来,由于一些新政策的相继出台,使部分税种的税收征管范围发生位移,影响了国税、地税两家的合作。例如,从税款征收权来看,国税局与地税局的征管权限交叉,地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权,不能有效掌握其税源,容易导致地税流失。这与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符,未能完全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标。再如,个人所得税中的个人存款利息所得税由国税征管,其他个人所得税由地税征管,同一个税种由两家税务部门征管,增加管理成本,容易出现政策掌握分寸不一致的现象,引起税负的不公平。

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