摘要:近年来,许多发达国家开始实行中期预算以弥补年度预算的不足,虽然中国也已开始这方面的尝试,但中期预算还没常规化和正式化。就中国目前没有相应中期财政预算对中长期发展规划做支持以及财政纪律弱化的现状,以及中期预算本身能发挥的作用,中国尽快实施财政中期预算是有必要的。
关键词:中期预算;预算约束性;财政政策

自20世纪80年代以来,许多发达国家和部分发展中国家逐渐开始推行中期预算以弥补年度预算的缺陷。目前,许多oecd国家都已经将中期预算法制化,作为预算工作的一项常设工作进行。根据实践,中期预算确实可以在很大程度上弥补年度预算的不足,同时,开展中期预算还其自身的一些优势。那么,中国是否应该开展中期预算工作?中国的中期预算应该如何编制?本文将对以上问题进行初浅的探析。

一、概念界定

中期预算(medium term budget)也称中期预算框架(medium term budget framework, mtbf),是一个为期通常三至五年(有些国家更长)的滚动、具有约束力的支出框架,它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算(申请)务必遵守的财政约束(预算限额)。中期预算通常并不详细阐述政府的政策意图,但它明确显示了未来若干年度政府和财政趋势或者政府打算前进的方向,从而有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度作出准确预测。在形成和决定预算政策过程中,中期预算框架可在年度预算过程一开始就起到约束公共支出需求的作用[1]。loCalHOsT
典型的中期预算的主要内容和特征包括[2]:(1)包含一份财政(和经济)政策报告书;(2)包含一份完整的中期宏观经济和财政预测;(3)包含支出部门和支出机构在下个预算年度以后二至四年的支出估计数;(4)对各支出部门和支出机构的预算拨款数(限额)是硬预算约束的;(5)为避免产生问题,中期预算应是导向性的而非强制性的(并非一个法定的预算方案),不需要立法机关的表决批准,但中期预算的第一个年度必须与年度预算完全一致;(6)中期预算由政府整体层面编制,但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的支出限额;(7)中期预算主要依据中期宏观经济框架编制,包括按功能和按大的经济类别(如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和投资)分类得出的支出总额估计数。
目前在发达国家如美国、俄罗斯、新西兰、澳大利亚、瑞士等,中期预算已经成为联结政府战略与政策的最主要的工具之一。中国许多省市也已开展工期预算工作的尝试并取得一些实践经验。

二、实行中期预算的必要性

经过多年的实践,年度预算已经暴露出其多项不足之处:如年度预算约束性较弱、有可能增加财政风险及加剧经济波动、年度预算透明度不高以及与宏观经济政策的联系不紧密等。因此,实际操作中需要用中期预算来弥补年度预算不足,使“预算”这个工具能更好地促进经济发展。
(一)加强年度预算约束性
年度预算仅针对下一年预算年度进行,仅对下一年度的政府收入及支出进行预算,对某些不可持续性收入及一次性支出的考虑不足,有可能会将一次性支出或收入误认为是长期性的。所以年度预算不可避免地会有短视的特点[5],不能对未来经济的发展趋势及政府收支的趋势进行预算入考量。
中期预算确定了政府在未来几年内的收入、支出、盈余或赤字总量,在中期预算的法律地位得到确认的情况下,年度预算的制定需要依据中期预算所确定的中期财政收支总量,所以中期预算的主要作用之一是为年度预算建立具有约束性的支出限额。同时,中期预算是“自上而下”的资金分配方式,对预算规模和结果变化都有相应规则,从而可以保障预算资金总额控制。
(二)促进经济平稳增长
年度预算仅针对一年的时期,这在经济波动周期中是极短暂的,所以,年度预算对经济周期的考虑没有中期预算的多,不能针对经济波动制度政府收支政策。因此,对于通过政府收支来熨平经济波动的作用的发挥有相当的局限,甚至有可能会增加财政风险、加剧经济波动。这是因为年度预算对未来可能的支出增长或收入减少因素考虑不足。例如,财政收入尤其是地方财政收入中,有部分是偶然性不可持续的收入,如土地出让金等资源性收入,而现行体制下对这部分收入的使用若安排为经常性支出,则有可能变成基数,很难再压缩减少。一旦这类收入停止以后,政府支出将没有相应的收入来源,从而形成财政风险。
中期预算针对三至五年制定预算计划,在中期预算制定时,需要对未来时期内的经济变化情况,财政收支增长情况进行科学预测,从而制定政府的收支计划,能因时制宜,根据不同经济形势安排政府收支,理论上可能实现同期平衡预算。这样,就能在经济周期内避免政府的过度赤字或盈余,减小政府财政风险;同时也可以在最大程度上通过政府预算实现以财政政策熨平经济波动的目标。
(三)联结政府政策与财政支出
年度预算与政府宏观经济政府的联系不紧密,尤其与中长期宏观经济政策更有脱节的现象,限制了预算政策的宏观调控职能。例如,中国制定五年发展计划,但年度预算因其固有的敌视性,与中国的五年发展计划的联系很少,使五年发展计划在预算方面得到的支持不明显。
中期预算则可以实现预算与中长期国家发展战略的紧密联系。比如,中国可以根据中国的五年计划制定五年期预算,实现财政政策与国家发展战略相结合。
(四)增强政府政策的透明度和可信度
年度预算不利于预算透明度和民众参与度的提高。预算是一种政治程序和受托责任表达工具,在“代理”制度下,年度预算不可避免地会出现“短期行为”和“逆向选择”等道德风险。另外,最近十多年来,中国每年政府收支的决算数与预算数不论是支出方面还是收入方面都有很多倍的差额,这使预算的法律约束力逐渐下降,也使以其民众对预算的信任度逐渐下降,使政府政府的可信度受到质疑。

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