[摘 要] 环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，同时要明确检察机关在环境公益诉讼制度中的法律定位。
[关键词] 环境公益诉讼 启动 主体 模式
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民和组织依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。构建环境公益诉讼制度至少要解决的两个基本问题：一个是受案范围，一个是原告资格。[1] 检察机关、非政府组织和公民三者均应具有环境公益诉讼诉权，但要建立检察机关前置审查程序，防止滥诉出现。诉讼中检察机关不同于一般的原告，定位于公诉人是符合诉讼规律和中国检察机关宪法定位的科学选择。
一、环境公益诉讼启动主体的争议
环境公益诉讼是由检察机关单独启动，还是在赋予检察机关公诉启动权的同时，赋予公民、环保非政府组织等环境公益诉讼启动权？赋予后如何使用诉权？这就涉及到环境公益诉讼启动模式选择问题，对此学术界众说纷纭，各持一端，司法实践中也有不同做法。2综合起来看，这些争议主要集中到启动主体和启动顺序两大问题。
启动主体的争议。环境公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一元主体启动和多元主体启动争议的关键。lOcalHoST一元启动模式就是将环境公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，检察机关代表国家对侵害公益的行为进行起诉，即检察机关专门行使环境公益诉讼权。其论据主要是检察机关作为法律监督者在发现环境侵权时提起诉讼，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为公诉人的外在角色冲突也由于其作为公诉人并不存在自身直接利益而得到化解，它作为公诉人和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其维护的国家利益和公共利益无关。检察机关具有较高的专业素质和强大的司法能力，赋予其公诉权即可解决公益维护缺位的问题。这种观点同时认为，公民和非政府组织如果具有环境公益诉讼启动权，一是力量不足以对抗侵权的行政机关、其他组织和个人，二是容易造成滥诉。但是公民和非政府组织可具有向检察机关申请公益诉讼起诉的权利。[2]此外，与非政府组织团体相比，由于我国环保团体所应承担的使命与其自身的发展存在严重差距。因此，以检察机关作为原告可以尽快启动环境公益诉讼，环境公益诉讼制度建设成本较低。 [3]
多元启动模式就是环境公益起诉权同时赋予检察机关、非政府组织（法人、其他社会组织，如公益组织等）和公民。[4]通过国家、社会组织、公民三个渠道上对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了“人民国家，人民管理”的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。[5]赋予公民环境公益诉讼启动权是诉权属于人民的诉讼民主化的要求，是权力属于人民，真正实现人民当家作主的需要。我国宪法规定了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受委托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径，是宪法规定的公民民主权利在诉讼领域内的制度化、法律化表现。非政府组织应该具有公益诉讼权，因为无论是专业性还是行业性的非政府组织，作为专业维护某个领域或某个行业社会公益的组织，它们人手更加充分，精力更加充沛，财力更加雄厚，经验更加丰富，影响力也可望更加深远。一句话，参与公益诉讼更有优势。①非政府组织回归到他所代表的团体，通过权利观念深入人心，通过自身在社会活动中的作为履行社会责任并实现其组织存在的价值，更有利于其成为“公民社会保护和促进人权活动的重要的参与者”。[6]
启动顺序的争议。在多元主体具有环境公益诉权的基础上，启动顺序上存在多元主体直接启动和和检察机关前置审查的争议。
多元主体直接拥有诉权是指在立法时将检察机关、公民、社会团体均作为公益诉讼的发动主体，[7]检察机关、非政府组织和公民发现公益被侵害现象，均可向法院提起诉讼。无论法院先行受理哪一类主体提起的公益诉讼，它就具有诉讼优先权，其他主体不再拥有同一类公益诉讼的诉权。多主体同时起诉也不一定会造成公民的滥诉，就像制定行政诉讼法时，学者们担心如果不控制行政受案范围就会踏破法院门槛，即使现有受案范围也会让法院压力很大，事实证明并非如此。中国传统文化决定一般不会出现滥诉问题。如果胜诉并不能给公民带来预期的现实利益，在错种复杂的现实社会中即使得到法律肯定，也不会在现实生活中更自由的实现，那他的诉讼积极性就不会很大，此外，国人对不直接关系自己利益的事情自古就是漠不关心态度。
多元主体拥有诉权，但检察机关有前置审查权。检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。[8]这是因为任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼，但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从一些国家的经验看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。在有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人

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