关键词: 规制俘获/自由裁量权/行政问责制/环境公民诉讼

内容提要: 规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。


引言：问题的提出
1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。[1]毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。
一、规制俘获的规制后果
汉语“规制”一词译自 利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。lOCalHosT[3]（p1090）规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。[5]（p402）规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制，因此，规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。具体而言：
（一）影响规制政策的最优设计
政府规制的本意是消除市场失灵，以维护社会公共利益，实现社会福利的最大化。但是，由于规制俘获的存在，政府规制政策无法实现最优化设计，政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言，美国学者早有论述：“在被‘俘获’的机构中，机构规制者在与被规制企业交往时，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”[6]（p497）
被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中，相对于政府而言，被规制对象更加了解自己企业的相关信息，成为信息优势方，而政府对被规制对象的相关信息知之甚少，成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道，自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策，而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益，被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本，以获得一个不太苛刻的政策。[7]照此制定出来的规制政策，必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现，规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。
除此之外，被规制对象还常常以院外集团（ lob-byists）的游说为手段，积极影响立法机关的立法活动，使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团，是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织，因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段，他们游说议员提出有利于自己的议案；在议会委员审议阶段，他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代表的利益集团的证词；在议会辩论阶段，他们运用各种手段进行专门的调查研究，为议员辩论提供情报和个人力量，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋划策。更有甚者，一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触，对议员进行威逼利诱，甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程，目的只有一个：为它所代表的特殊利益集团进行游说，使国家的立法有利于其所代表的利益集团，至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标，则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。
在我国，并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团，因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上，随着改革开放的深入，中国也产生了一批新的特殊利益集团，他们为维护、巩固自己的利益，也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台，可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。
（二）弱化现行规制法律的执行
规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外，还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。
规制改革的建议者认为，规制政策一经制定，便可正常运转。[8]（p167）殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”，他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁，其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说，公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行

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