状态的,不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过加工、梳理或统计汇总的信息。在信息公开过程中,有时发生申请人以申请信息公开的方式向行政机关询问一些事项的处理,或要求对材料作相应整合处理,这类咨询通常不属于政府信息范畴。（2）政府信息包括一切记载信息的载体。根据《条例》规定,政府信息是“以一定形式和记录、保存的信息”,而信息究竟是何种内容,并无相应解释。实际上,“政府信息包括一切记载信息的物体”。②按照该理解,政府信息公开的对象是“物体”而非“内容”。有案例中,申请人仅要求行政机关公开有关文件的名称（不要求公开文件的整体内容）,文件名称是否属于政府信息？文件名称是文件的一部分,如果该文件属于政府在履行职责过程中制作或者获取的信息,且没有免于公开的情形,那么作为该文件组成部分的标题、名称及文号等内容亦为政府信息,公开全部内容和仅公开名称仅是信息容量问题,在是否属于政府信息问题上并无质的差异。至于目录信息,与名称信息类似,行政机关实施行政管理职责时制作了案卷目录,则应根据申请依法予以公开。当然,决定公开的政府信息,在答复公开时,还应当坚持政府信息的载体性特征要求,即必须是以一定形式记录、保存状态下的信息,而不是单纯的信息目录存在与否,也不是行政机关自己主观加工的新的信息。

（二）纯内部信息不属于政府信息

《条例》没有直接规定内部信息属于“非政府信息”。但第2条“履行职责过程中”可解读出此含义,因为“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息”。③

这里的内部信息主要指车库的使用规则、食堂规则、病假政策等琐碎事项,以及机关的活动规则、指导方针和调查程序手册等仅指导机关工作人员的事项。内部信息免于公开的理由是,由于这些事项轻微而琐碎,公众对于这些事项没有知的利益,要求得到这类文件只是增加行政机关的工作,无助于公共利益；同时部分内部规则和习惯如果公开,对机关重要职能的进行会产生极大的妨碍。④

如何判定一项信息是“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”,可从两个方面进行：一是效力范围标准,内部信息的效力应当仅限于机关内部,如果行政行为的效力及于机关以外,就不再是内部信息；二是信息的属性,内部信息主要涉及内部人事、财务管理等与公共利益无关的事项。当然这种甄别方式,在现实操作过程中还存有不确定性,需要司法实践予以进一步细化。

（三）非政府信息的情形例举

司法实践中,“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”,认定为非《条例》所指的政府信息,至少有以下几种情形：（1）政府机关的会计凭证和会计档案,与经济、社会管理和公共服务不相关；（2）行政机关对其工作人员的职务补贴；（3）行政机关实施民事活动的有关发票、凭证等。以上三种情况不属于政府信息范畴。

值得指出的是,政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息,且法律并未要求行政管理职责之履行必须是对外发生效力的具体行政行为。除纯属行政机关内部事务的人事、财务等信息之外,其他履行行政管理职责过程中制作或者获取的信息,即便该履责行为未曾外化和不具有确定性,但依然属政府信息。比如前述案例中提到的行政机关履行内部调查管理职责过程中从他处获取的有关资料和报告,仍属于信息公开法律规范所规定的政府信息范围。

二、如何把握政府信息公开的例外

依《条例》第14条规定,不得公开的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私。

（一）国家秘密的认定

1.政府信息公开与《保守国家秘密法》衔接。《条例》对于国家秘密的保护作出了较为具体的规定。《保守国家秘密法》第13条明确规定了对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的,由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门最终确定。因此,法院对于是否属于国家秘密不能进行公开形式的司法审查。而目前国家秘密定密范围偏宽、密级偏高的情况较为突出,根据《条例》规定,国家秘密必须经过有权机关的确认。司法审查中,行政机关对属于“国家秘密”的事项,须提供合理的定密依据和理由,法院才予认可。必须在制度上,尤其是通过修订保守国家秘密法来完善定密制度和保密范围,从而与信息公开法律规范中适用除外范围中的国家秘密事项相一致。

2.对涉及国家秘密案件的认定标准。（1）行政机关对申请公开的信息载体加盖了“秘密”、“机密”或“绝密”印章,人民法院对此在立案受理或开庭审理时,在思路上应当首先沿着涉密案件前行。（2）行政机关在答复时有关信息文件尚未加盖涉密印章,但行政机关以国家秘密为由不予公开,且提供了信息公开工作机构的保密审查结论或保密部门的保密审定意见的,法院应认定为涉密案件。（3）行政机关没有提供前述两种材料,但仍坚持涉密的,人民法院仍应遵循涉密思路进行审理,避免因工作疏忽而经案件审理泄密,但审理时要严格进行相关审查。

（二）商业秘密和个人隐私的认定

1.信息公开案件中对于商业秘密的认定,实践中缺乏统一判断规则。《反不正当竞争法》虽然对商业秘密有所界定,案件审理中仍过于抽象。司法实践中,对于一般商业秘密的判断,可以是否会使商业秘密所有人的竞争地位受到损害为判断基准。①可参照以下原则进行判断：一是行政机关对信息提供者是否具有保密的承诺；二是信息提供者是否通常向公众公开该类信息；三是公开相关信息会影响行政机关以后获得类似的必要信息；四是公开相关的信息对信息提供者的竞争地位造成实质性的危害。对于此类涉及商业秘密的信息,政府部门有义务加以保护。

2.个人隐私的认定。涉及个人隐私的信息主要指有关个人材料,如人事、医疗、收入等涉及个人身份、名誉和财产状况的信息。①隐私权的边界十分模糊,但对隐私权的宽泛解释是必然趋势。美国将个人隐私权排除于信息公开范围,主要出于两种情况的考虑：一是避免可能引起尴尬的事实的披露；二是免于被骚扰的自由。对于不同身份者,第一种情况下

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