关键词：乡级财政/财政体制/农业税/农民负担
一、乡级财政体制的形成与演变
（一）乡级财政的历史沿革
我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的戊戌变法，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。
概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。
新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府———人民公社———乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。
在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。LOcAlHOST」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。
1958年，乡政府改组为人民公社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对人民公社实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。
1983年农村人民公社解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。
（二）公社财政的收支机理
农村人民公社是一个集*、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，人民公社比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，人民公社却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？
秘密在于人民公社直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。
公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被人民公社在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。
（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新
因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像人民公社那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。
但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。
当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被人民公社财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。
自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，

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