2005年的中央“一号文件”，一如既往地显示了中央政府对“三农”的关心。这是叩问2005年的第一道题，也是一道难解之题
对于中国9亿农民来说，2004年让他们百感交集。年初，国务院总理温家宝承诺“五年内取消农业税”；3月底，黑龙江、吉林宣布免征农业税，其他11个粮食主产省农业税税率统一降低3%。这使得2004年全国不征农业税的省区市，继北京、上海、天津、西藏之后增至六个。
此后，农业税改革继续提速。去年底的中央农村工作会议决定，2005年全国农业税税率统一降低到2%，592个国家贫困县将全部免征。2006年全国取消农业税已成定局。
农业税曾长期是地方政府的主要收入。不过，农村税费改革四年来，农业税数额已逐步下降，2004年全国农业税只有200亿元，占中国财政收入不足1%。取消农业税对财政的整体影响已微乎其微。适时取消农业税，顺乎民意、合乎民情。
农税改革将推动中国向现代社会转型。但是，免征农业税就像打开了“潘多拉魔盒”。根据专家测算，目前全国乡、村两级债务高达6000亿元，甚至更多。如不进行大刀阔斧的配套改革，取消农业税对基层政府不啻于一场灾难。温家宝总理亦曾慨叹：“农村税费改革甚至需要几代人的努力。”
税费改革非治本之策
作为中国新一轮农村改革的“突破口”，税费改革居功甚伟，但推进艰难，矛盾多多。这应归因于*体制改革与经济体制改革不配套。
1994年实行分税制改革后，稳定的税源上收至中央政府，县乡财权大减。loCaLhOSt但乡镇政权的事权并未减少，反倒有所增加。基层政府只能向农民乱收费、乱罚款、乱摊派。20世纪90年代中期后，农民负担居高不下，农民因税费被逼*的事件时有发生，农村社会矛盾一度绷紧。
2000年，安徽试点农村税费改革，把对多种名目的农村税费归并为“农业税及其附加”。其中农业税属于地方税，与工商税一起，维持乡镇机构运转。而农业税附加用于维持村级组织运转。村内办理公益事业，则通过村民会议“一事一议”解决。
减轻农民税赋势必减少基层政府收入。改革后县乡收入大多减少40%以上，但是上级的转移支付并不能弥补所有缺口。农民负担减轻的同时，县乡财政困境加剧，义务教育投入锐减。前者影响中央政策的贯彻执行，后者则损害中国政府的声誉。2001年4月，税费改革不得不“暂停”扩大试点。
为解决农村税费改革暴露出来的深层矛盾，2002年，中国政府首次提出“三个确保”：确保农民负担明显下降、不反弹，确保乡村组织正常运转，确保农村义务教育正常投入。决策者认为，农村义务教育投入不足、乡镇机构臃肿都是早已有之，并非税费改革所致，只不过税费改革使之迅速暴露。因此，“三个确保”中，确保农民减负是核心，后两个确保为第一个确保服务。
可事实上恰恰相反，如果没有后两个确保，第一个确保就保不住。而要做到后两个确保，必须改革整个*体制和财政体制。
决策层逐渐认识到“税费改革”并非治本之策。到了2004年7月，中央政府提出：税费改革分两个阶段。第一阶段是规范农村税费，切实减轻农民负担；第二阶段才是取消农业税，改革农村上层建筑。但在农村教育、财政体制、机构改革等方面，仍没有具体的战略方针。
诸多政府官员、学者对农业税税制、农民办义务教育、基层政府财权与事权不对称提出了尖锐批评，要求尽快取消农业税，由国家承担起义务教育的责任；改革高度集中的*体制，大规模精简乡镇机构和人员。此即为在2004年蔚为大观的乡镇机构、财政体制、农村义务教育等领域的三项“配套改革”。
釜底抽薪改变“潜规则”？
税费改革，意在通过减轻农民负担，赢得农民对中央政府的信任，重振中央权威；同时建立倒逼机制，逼基层政府“减人减事”。这种改革“战术”不无道理，且取得了相当的成功，从2004年农民对中央政策的高度认同就可见一斑。
但问题并不仅仅如赢得民心那么简单。要保住税费改革的成果，“配套改革”至关重要。
由于税费改革事关国家和农民、中央和地方政府间利益分配，“配套改革”之复杂超乎想像。早在2002年8月，国务院召开基础教育工作会议，改革农村义务教育投入体制，农村义务教育管理责任实行“以县为主”的新体制，改变了过去农村义务教育靠农民集资、收取学杂费维持的状况。时任总理朱镕基公开表示：“义务教育经费由政府承担，这是世界惯例。中国要逐渐实现这一目标。”
可是，由于县财政仍然依靠乡镇，如果说乡镇无钱举办义务教育，那么把责任归县级政府，仍然不能解决农村教育投入问题。如黑龙江省2004年免征农业税后，大规模精简中小学教师，合并乡村学校，目的就是要降低农村教育的成本。显然，仅仅实行“以县为主”并不能解决农村义务教育问题。更为根本的改革是重新厘定各级政府事权，加大中央和省对义务教育的投入。
县乡财政体制的改革难度更大，因其涉及各级官员的切身利益。财政体制改革，基本上是重新切分蛋糕。在现有体制框架内，谁来切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明确的“潜规则”；如不根本改变，让上级政府自己削减自己的权力，无异于与虎谋皮。同时，基层政府处在中国*体制的末端，在不改变现有规则的情势下，夸大自己的财政短缺，自然是其与上级“博弈”的惟一筹码。很显然，财政体制改革已经不是县乡层面机构改革的问题，县乡财政困境也不是“村财乡管”、“乡财县管”所能解决。这是整个国家财政体制改革的问题。
从黑龙江2004年税费改革后的情势可以推断全国：如两年内取消农业税，那些主要依靠农业税运转的县乡政府，将难以为继（参见《财经》2004年第19期封面文章《乡权之变》）。外科手术式的解决办法当然很清楚，就是大规模精简乡镇机构和人员。可是，建国以来的七次机构改革

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