党的十六届三中全会明确指出,“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心,要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转办法,逐步发展适度规模经营。”这是对十一届三中全会以来农村基本经营制度的丰富和发展,是对土地使用权流转经验的肯定和规范。
家庭承包经营、统分结合的双层经营体制,是我国农村的基本经营制度。土地是农民进行经济活动最基本的生产资料,具有生存、社会保障和维护农村稳定三大功能。农民拥有土地使用权,使农民由无产者、雇工成为有产者、自耕农,这是许多发展中国家想做而做不到的事情。家庭承包经营就是赋予农民土地经营、自由分配劳动时间和处置劳动产品的权利,既适应社会主义初级阶段我国农村生产力发展的水平,又符合农业生产的特点和需求,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。稳定土地承包经营关系,才能够免除农民走出土地、向二、三产业转移的后顾之忧,农村经济结构战略性调整才有坚实的基础。因此,农村土地经营承包权依法流转,首先是要遵守《宪法》和《农村土地承包法》的有关规定,保障农民对土地承包经营的各项权利。在我省就是要落实省委、省政府“全省从1994年起算,耕地承包期再延长50年,非耕地资源开发的承包使用期再延长60年”的重大决策。任何单位、集体和个人不能随意剥夺农民的土地承包经营权。在承包期内,村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同,也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。lOcaLhoST其次,土地流转问题的实质就是土地承包经营权能否转化为资本的问题。从形式上看,农户的土地承包经营权不具有特权性质,如果不能作为产权得到确认,就难以在市场中流动。所以,探索如何确认农村土地产权性质的有效形式,即赋予农地使用权的物权性,承认农民因土地的收益而产生的财产权,建立以土地抵押的农地金融制度;探索如何明确土地产权的权利结构,使农民除依法享有对土地使用的生产经营决策权、产品处置权和收益权外,明确对土地承包经营权的处分权,从而推进农村土地资产资本化的实现与发展,是今后农村土地制度建设的重点内容,也是进一步为土地承包经营权流转提供法律保障的客观需要。
一般而言,土地承包经营权流转要有两个基本前提:一是当地的二、三产业比较发达,部分农民已实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源;二是农民不再以土地作为唯一的生产资料和生活来源。因此,大规模、大范围的土地承包经营权流转在我省还不现实。但是,随着农村二、三产业和城镇化建设的发展,农业劳动力从土地上转移出来的趋势会不断增强,土地承包经营权流转是必然要求。
土地承包经营权流转必须建立在农户自愿的基础上,这是尊重农民*权利和经济利益的一种体现。第一,无论采取哪种流转方式,都要从实际出发,尊重和确保农户在土地承包经营权流转中的主体地位,即土地承包经营权要不要流转、怎样流转,应由农户自主决定。任何组织和个人不得强迫农户土地承包经营权流转,也不得阻碍农户合法合理流转土地承包经营权。第二,提倡土地承包经营权流转应当主要在农户间进行,尤其是向粮油、畜牧、果树、花卉、蔬菜等种植养殖专业户、重点户手中适度集中,为农业规模经营创造条件,加快农业结构调整进程。工商企业特别是农业的龙头企业,租赁和经营农民土地的,也要把农村作为企业的“第一车间”,以开发企业加工、流通所需的原材料为主,为农民提供就业和增加收入服务。第三,把过去对农村土地的征用制度逐步改革成为占用制度,使农民能够从大局出发,积极支持国家经济建设的需要,同时增强依法谈判地位,保护自己的合法权益,优化资源配置。
农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括土地承包经营权流转的收益。因此,土地承包经营权有偿流转,流转的转包费、转让费和租金等,应由农户与受让方确定,流转的收益归农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。要对失地农民进行合理补偿,给失地农民提供长期稳定的生活保障,重点解决好失地农民就业、创业和社会保障问题。有条件的用地单位,应当招收失地农民就业。此外,政府可以优惠条件提供部分土地,按照规划确定的用途,由被征地农民集体和农户从事开发经营,其开发经营带来的长期收益或就业岗位,也是对失地农民的一种有效补偿。具备条件的地方还可以将失地农民原来的土地折价入股,使农民变成股东,从而保障失地农民长期享受原来土地经营带来的收益。有偿流转要与最严格的耕地保护相结合,尽量做到占补平衡。把对农民的现金补偿更多地转化为土地开发整理资金,政府再适当扶持,以补充耕地数量,提高耕地质量,对农民实行占地补地。