作为极具“中国特色”的概念，“政策”是我们用以理解中国农村世界乃至中国社会的核心概念。在中国农村，正是通过政策的制定和实施，完成着农村社会的整合，维持着国家对农村的治理，支持着国家推进农村现代化的意图和努力，政策指导着农村生产的开展和生活形态的构造，并最终决定着包括物质财富在内的各种资源的分配方式、过程与份额。这样，“政策”就成为农村社会中具有决定意义的控制性因素。
在实地的农村调查和研究中，我经常会问及农民这样一个问题：“国家政策好不好”？得到的回答几乎是一致的，“国家政策很好”；那么既然国家政策很好，为什么很长时间以来农村面貌没有太大改变？农民的收入水平和生活水平不能有明显的提高呢？得到的回答也是一致的，“都是干部的问题，是干部人为地把好政策给执行坏了”，即所谓“好经让歪嘴和尚念歪了”。当我们用同样的问题去问基层党政干部时，得到的回答却是相反的，干部们会说，这种政策别说我来干，就是让农村研究专家来干，让总理来干，他也干不好。在干部们看来，农村地区之所以出现如此之多的问题，其本质的和主要的原因并不在干部和基层政权，而是国家政策本身就有问题。这样两种完全相反的回答会使一个认真的研究者感到十分迷惑，如果持完全相反意见的双方都是值得信任的，那么事实真相到底是什么就成了一个“谜”。
乡镇政府所实行的一些办法和措施在许多时候被当作“土政策”和“上有政策下有对策”来看待，这些行动从可观察的层面上看明显地违反了国家政策，造成了严重后果，从而被广大农民和学者们所“痛恨”，成为“好政策被干部们执行坏了”论点的最直接和最有力的证据。LocAlhOst如果我们发现诸如农业特产税平摊这样的做法在全国范围内极为普遍，操作手法或许不尽一致，但在逻辑上却具有高度一致性，就会知道如果将如此大范围且高度结构化和制度化的规则和行动称之为“土政策”是不甚妥当的。无疑，这些行动是与国家政策——以明确的文本形式所规定的政策——相抵触和相冲突的，但为什么这些“明显违背政策”的行动和行动模式会在如此大的范围内长期存在呢？这必须从基层政权和干部对政策的理解来解释，或者说，我们必须要深刻地“理解”这种理解。
我们知道，特产税平摊等办法是加重农民负担的直接原因。实事求是地说，并不是由于特产税平摊不符合国家政策或者“违反政策”而被人们所关注，而正是因为它直接导致了农民负担的加重才被注意到，或者说才使这一事实“表面化”了。也就是说，人们（包括中央、民众和多数学者）关注的并不是基层政府的某种行动和由这种行动所生产出的结构是否违背政策文本，而更倾向于从其后果来进行评价，如果其后果是积极的，那么这些行动就是被默许乃至允许的，反之就会被加以各种形式的抨击。这一评价机制本身就已经暗含了导致产生“政策不好还是干部不好”争论的根本逻辑，同时也正是政策在农村实践过程的逻辑，更是农村出现严重问题的根本逻辑。
农民负担80年代中期开始“浮出水面”，由于特产税分摊等办法的普遍实行，在90年代以后迅速加重。随着农民负担问题的日趋严重化和表面化，中央政府的态度发生着明显的转变。在1985年农民负担问题仅仅是“消极因素”，1993年定性为“*问题”，到1999年，已经将其定性为“重大*任务”，对中央政府来说，农民负担问题已严重威胁到政府的长远利益，不仅影响政府的经济目标，而且也威胁到了国家的*稳定。在这种情况下，中央对地方政府行为的批评措辞也日渐严厉，惩罚力度逐渐加大。按照惯常的思路，在中央政府如此严重的关注和如此严厉的批评下，基层政府的行为应当大为改观，但事实却并非如此。各地各种研究都在证明，乡镇政府的行动几乎在每一个环节上都违反了国家政策文本的规定。这真是很奇怪的事情。怎样来解释这种现象呢？
我们来详细分析“解读”一些中央政府的文件规定。
在中共中央、国务院发布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于1999年上半年涉及农民负担恶性案件的情况通报》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担恶性案件的情况通报》等文件中可以看到，中央对地方政府的行为十分关注，也十分清楚，甚至在中央文件中极为详细而且明确地指出“严禁到农户家中拉粮食、牵牲口、搬家具”。从政策制定角度来看，不可谓不细致，更不能以通常用来指责政策制定“笼统”“原则性的”这样的词句来描述它。但为什么就没有起到作用呢？我们可以来看这些文件的另外一些章节。
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于1999年上半年涉及农民负担恶性案件的情况通报》中指出：“今年适逢建国50周年和澳门回归祖国，增加农民收入和保持农村稳定是事关全局的大事。各级党委政府和各有关部门要从维护大局、讲*的高度，把减轻农民负担工作作为一件大事来抓，确保本辖区内不发生涉及农民负担的恶性案件。凡是发生严重事件、造成重大*影响的地方，县、乡党政主要领导不得提拔重用，实行一票否决。凡是由于减轻农民负担政策落实不到位，引发严重事件和死人恶性案件的，不仅要追究直接责任人员的责任，还要追究上一级党政主要领导的责任。凡上报不及时、查处不得力，致使案情恶化，甚至引发新的事端，影响农村稳定的，要追究党政一把手的责任”。
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担恶性案件的情况通报》中指出：“对违反减轻农民负担政策而引发严重群体事件和恶性案件的，除严肃处理有关责任人员以外，还要追究市、县主要党政领导干部的责任。对屡次发生涉及农民负担严重群体事件和恶性案件，社会影响特别恶劣或性质特别严重的，要对省级党政领导和有关部门责任人给予处分”。
详细解读以上文件我们就可以知道，中央政府最关注的，不在于农民负担是否在加重，情况到底严重成了什么样子，而在于“确保稳定”，在于“不出现严重群体事件和死人恶性案件”，因此，“今年适逢建国50周年和澳门回归祖国，各级党委政府和各有关部门要从维护大局、讲*的

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