三、宅基地使用权问题

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式,《物权法》和《决定》都明确肯定了宅基地使用权对农民的财产意义及物权属性。其中,《物权法》把“宅基地使用权”作为独立的一章加以规定,足显其重要性。从词源学的角度看,宅基地包括农民在其上建造住宅及其附属设施的农村集体土地以及极少数城镇居民在新中国成立以后由于历史原因成为城镇私房所有者而经批准在其上建造房屋的集体土地。但是,从规范意义———《物权法》第154条中的“村民”用语———上看,该法所谓“宅基地使用权”仅指农民在农村集体的土地上建造住宅及其附属设施的权利。《物权法》为避免繁琐的重复规定而采用了设计引用性法条的立法技术。由于实践中有关宅基地使用权的纠纷不断,这就使我们有必要审视有关法律,寻找解决途径。按照《物权法》第153条的指引,我们找到了《土地管理法》第62条及《物权法》第184条,并对其解读如下。

（一）宅基地使用权的取得

1．宅基地使用权的取得方式。按照《物权法》及其引用的《土地管理法》的规定来看,主要在于规定“合法审批建房”而取得宅基地使用权的方式。

2．宅基地使用权取得是否有偿。在1990年至1993年期间,我国曾经实行过宅基地使用权有偿取得的政策,即在农民申请宅基地使用权时,向其收取一定数额的使用费。后来,为减轻农民负担,中共中央办公厅、国务院办公厅于1993年7月在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中要求,取消对宅基地使用权的收费。因而包括《物权法》在内的现有法律并未表明宅基地使用权是有偿还是无偿取得。[1]目前通说认为,宅基地使用权具有一定的福利性质,是村民最基本的居住保障,应当允许村民无偿取得。

3．“一户一宅”与宅基地使用权再分配的问题。《土地管理法》第62条明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。但是,在现实中存在一户村民拥有两处以上宅基地的情况。如按照《土地管理法》申请取得一处、继承父母在土改中分房取得的宅基地一处、儿子成家又申请一处但并不分户、接受他人赠与房屋取得一处、接受他人房屋转让取得一处等。通过前述这些方式取得的宅基地完全有并存的可能,但并无一处由于违法取得而应由村集体经济组织收回。长此以往,当生活实践对法律规定的突破成为常态时,就有必要审视法律规定之适宜性了。重读《土地管理法》第62条后段,可以发现“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。根据体系解释,本条的规范意旨在于禁止村民多次申请宅基地。进而观察《物权法》第154条可以发现,由于法定原因(自然灾害等导致宅基地灭失)失去宅基地的,可重新申请并分得宅基地,此外的任何情形,如出卖、出租住房失去宅基地等,都不允许再申请取得宅基地使用权。而从《决定》的论述来看,严格宅基地管理、节约土地、保护耕地的政策目标也被进一步强调。这要求宅基地使用权的取得不能违反这个根本原则。概言之,现行法律不允许村民多次申请取得宅基地使用权,不过也没有禁止村民同时拥有多处宅基地。

(二)宅基地使用权的行使

在农民行使宅基地使用权的过程中,经常出现的问题就是宅基地被“转作他用”。笔者在对河南省农村地区进行调研时发现,在村民的观念和实践中都存在宅基地“转作他用”的现象,在被访的近200户农民中有10%的被访者认为宅基地可以用作修建住房以外的经营性用途。虽然《土地管理法》并未明确禁止宅基地“转作他用”,但按照土地规划原则及其法理,应当认为宅基地不可“转作他用”。这主要是因为宅基地是作为生活资料由国家无偿提供给农民的,而且禁止宅基地使用权人将宅基地“转作他用”也有助于防止上述法律规定被规避,从而危及耕地保护政策的实施。[2]

(三)宅基地使用权的处分问题

1.宅基地使用权的转让。《物权法》第152条虽然规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,但并未规定转让、抵押等对宅基地使用权的处分行为。不过,《物权法》第155条却又规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”可见,《物权法》的规定有前后不一致的情况。从学理和实践的角度看,应当解释为《物权法》允许宅基地使用权转让。事实上,这与村民出卖住房从而按照“房地一致”原则转让宅基地使用权之实践是相符的,并且出卖住房也为《土地管理法》第62条所明文允许。

2.宅基地使用权的抵押。与农地承包经营权一样,对于宅基地使用权《物权法》第184条明令禁止抵押。但是,面对实践中宅基地使用权随房屋一并抵押的情况,有必要考虑以下两个问题:(1)由于抵押权行使而丧失宅基地使用权的农民,按照法律规定不能再次申请取得宅基地使用权,而只能依照出

[1] [2] [3] [4] 下一页