| 新农村建设过程中公共财政定位研究 |
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摘要： 中国 当前正在进行大规模的社会主义市场 经济 建设，市场无疑是资源配置的主体。然而，市场具有其局限性，特别是在公共物品的提供上，这成为政府发挥作用的重要原因。具体到 农村 ，农业作为弱质产业，市场选择失灵问题更为突出。
关键词：公共物品；公共财政；新农村建设
一、农村公共物品的概念界定
农村公共物品是在农村地域或范围内，农村居民消费享用的具有非排他性和非竞争性的物资或服务产品，包括纯公共物品和准公共物品。其中纯公共物品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，从而应当由政府免费提供的产品，如农村公共安全、农业基础 科学 研究、全国性大江大河治理等。准公共物品性质上介于纯公共物品与私人物品之间，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性与非竞争性等方面的特征，如农村基础设施、农村义务 教育 、技术培训、公共卫生等。
（一）城乡二元经济以及各级政府财权事权的不统一，造成农村公共物品供给不足
1.中国财政资源配置的城市化倾向明显，形成了城乡不均衡的分配格局
（1）与农业生产相关的公共物品建设滞后
第一，农田水利基础设施领域。目前的农田水利设施大多是在人民公社时期集体兴建的，家庭联产承包责任制后新上马的项目较少，因此多数设施呈现老化状态。许多水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养，功能逐渐退化，使得农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。第二，农业技术服务领域。目前中国农村在信息系统、农业科技、农业基础研究、农业 发展 规划这类软公共物品供给方面非常匮乏：农业信息化基础设施薄弱，信息资源缺乏有效的整合开发，发布渠道不畅，信息内容与现实脱节、针对性不强；农业基础研究投入不足，农业科技人员紧缺；农民了解农业新品种、种植养殖技术、农业病虫害处理等方面信息来源渠道过于狭窄，过于依靠农民自身的经验和途径，政府未能提供相应的辅导培训和技术支持；农业发展缺乏统一规划，农民生产没有总体性的指导。第三， 金融 服务领域。近几年，国有商业银行纷纷推行城市发展战略，收缩农村营业网点，逐步淡出农村金融市场，仅有农村信用社在发挥着支农主力军作用。同时，农民贷款缺少可供抵押、质押的产品，土地产权不能抵押、出租、入股和转让，贷款手续烦琐，审批过于严格。
（2）农民生产生活设施严重不足
在农村饮水安全方面，全国一半的行政村没有通自来水，有3亿多农村人口未达到饮水安全标准，其中因污染和 自然 原因致使饮用水微生物含量严重超标的有1.3亿人。目前农村电力设施供给不足的矛盾仍比较突出，全国有约2 000万农村人口用不上电。在农村道路建设方面，全国有近100个乡镇、近4万个建制村没通公路，近l万个乡镇、30多万个建制村没通沥青路和水泥路。
（3）农村社会事业发展严重滞后
一是中小学办学条件差。大多数中小学校舍简陋，桌椅破旧，甚至有不通电的现象，普遍缺乏供学生活动的场所；年级设置不完备，教师学历层次较低。二是卫生基础设施落后。乡（镇）政府所在村的医疗卫生设施相对较好，但大多数农村仅有两三家个体性质的卫生所，设备较差，技术一般，仅出售一般的药品，能 治疗 头疼感冒之类小病，疫病防治、身体检查基本上做不到。三是公共文化设施不足。 现代 文化设施如篮球场、乒乓球台、公共图书馆、公共娱乐室、公共绿地、 网络 建设等均非常稀缺。四是社会保障基本是空白。建设社会主义新农村，促进城乡统筹发展的关键环节之一是建立城乡统一的农村社会保障制度，将农民纳入到全社会的社保体系中。这一任务任重而道远，我国现今这一领域基本处于空白状态。养老保险、最低生活保障、扶贫济困等制度尚未建立。
2.事权和财权的不统一，妨碍了农村公共物品的有效供给
一方面，从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但是没有一个 法律 明确规定了各层级政府在供给责任上的具体划分。另一方面，各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，同样缺乏明确划分。
（二）“自上而下”的决策机制造成农村公共物品供给结构失衡
在现行公共物品供给体制下，农村公共物品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是农村外部的指令决定。农民作为农村公共物品直接受用者，却处于决策的最低层，加上各种监督与约束机制尚不完善，对各级政府供给农村公共物品的决策几乎没有太大的影响，进而失去参与农村公共物品供给决策的积极性与主动性。
一是农民急需的公共物品供给严重不足，政府“缺位”严重。“九五”期间，国家财政用于农业的直接和间接支出达到8000多亿元，其中，与农业发展和农民增收关系密切的支援农村生产支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村灾害和社会救济支出约2 200亿元，仅占农业总支出的四分之一，其他农民增收关系不密切的费用如基本建设支出，各项事业费等所占比例较大，增长较快，“十五”期间这种趋势越发明显。
二是关系 政治 利益的公共物品供给过剩。乡镇领导“自上而下”的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为。他们热衷于升级达标，倾心于见效快、易出政绩的短期公共项目，如防洪防涝设施建设、农村电网改造、 交通 道路建设等“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”、“小康工程”等。但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共物品，如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等供给不积极。
（三）政府决策的偏差以及寻租行为，使得农村公共物品供给质量较低
目前，地方政府尤其是乡（镇）政府所提供的农村公共服务较多地受“评比、达标”等涉及政绩的因素影响。这就不可避免地导致公共物品供给的消极应付、弄虚作假等形式主义现象，农民从中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的调查分析，草率决策，引导甚至强制农民转换产品或品种，从而严重影响了资源的有效配置。
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