内容提要 本文首先概括了我国企业已经活跃在旅游经济的各个领域,成为我国旅游业的有机组成部分。以上种种状况说明,我国旅游管理体制的变革和创新具备了相应的前提条件,也有着较大的延伸空间,中央和地方各级政府应当抓住时机,尽快予以实施。
一、各国的旅游管理体制的比较研究
众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织(national tourism organiza-ion)。在旅游业的发展过程中,国家旅游组织(nto)的作用可以概括为:开拓者,在旅游业发展初期, nto大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展;规范者,旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期, nto主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展;协调者,旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期, nto主要是进行调控和协调工作,提高旅游业的社会效益。
1·日本的旅游管理体制
日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段,旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制相适应,日本形了一种官民协办的旅游管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进旅游业的发展。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责,为常设议事机构,受总理府直接领导; 17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。LOcalHoST其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门,下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构,仅有40多名员工,与庞大的决策与协调机构相比,这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是:提出并执行旅游方针、政策和法规,统筹旅游规划、资源·79·企业管理开发、设施建设、景点整顿等项工作,对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、导、监督和培训,加强国际业务往来与对外宣传,负责旅游调研与统计等。日本的中央旅游管理机构,是在大旅游的指导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求,有利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经济体制是一致的,国家对旅游经济实行间接管理,政府不必、也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会代行了部分政府职能,旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力,中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健全,执法严格。日本的地方旅游管理机构没有统一的模式,而是因地制宜灵活设置,有的隶属于劳动部门,有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外,还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著,这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。日本的旅游管理体制对我们的启示是多方面的:
第一,实行全行业的间接管理,政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动,中央政府没有直接的投资职能,只有组织民间财力的职能,中央与地方各级旅游管理机构分工清楚,职责明确,执法严格。
第二,大量的行业协会代行了部分行政管理职能,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说,在市场经济条件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又是相对超脱和公正的,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理,实践证明的确是一个行之有效的办法。与日本的旅游管理体制相比,我国的旅游管理体制突出表现为政企不分,政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动,这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向,不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体,企业管理力很弱,出现了很多管理上的空白点。加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重,旅游资源的统筹发和旅游产品的整体设计难以进行,多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。我们应当认识到:旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也不健全,亟待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实情的旅游管理体制。根据旅游产业综合性、关联性和边缘性较强的特点,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。具体来说,这些机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够将核心旅游企业和相关游企业组织起来并实行统一的行业管理,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,能够对旅游产品进行整体宣传和集中促销,能够引导观光、休闲、娱乐和专项旅游同步发展,能够使我国旅游业早日迈上大旅游、大产业和大市场的坦途。按照以上原则,我国旅游管理体制的基本构架和具体设想如下:
1·全国旅游管理机构
国家旅游工作领导小组。国家旅游工作领导小组是国家最高的旅游决策和综合协调机构,由主管旅游国务院副总理担任组长,国家旅游局、国家民航总

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