【摘要】本文根据国家在不同时期的治理策略将自1978年以来政府的社团管理政策演变划分为三个阶段；受不同时期改革形势和企业单位有20.1万家，基金会为2357家[2]；更为重要的是，还出现了现有规定无法归类的大量民间社会团体和组织。在某种意义上讲，市民社会组织在中国近三十年的迅猛发展，已经与莱斯特·萨拉蒙（lester salamon）所谓的“全球结社革命”[3]趋势形成了一定的内在契合。

毋庸置疑，市民社会组织（又称为非营利组织、ngo组织、第三部门或者社会团体[4]）的发展与壮大与一国必要的社会基础存在着密切的关系。对于中国而言，改革开放后逐渐分化的国家与逐渐形成的社会之间的关系正是充当了这一必要的基础和媒介。然而，更需要强调指出的是，一国的制度环境也必定会对市民社会组织的发展起到重要的作用。尤其考虑到转型中国的现实，即社会的“‘公域’至今仍然控制在政府手中，公民的出版自由、结社自由、集会自由还有待得到充分的制度化的保障，所以政治领域、经济领域和社会领域的‘对称性’的相互影响还不存在。”[5]再者，相比于改革前的总体控制，国家权力现在主要是通过一些新的制度形式和政治策略来积极影响中国市民社会组织发展的。正是考虑到国家社团管理政策或制度对中国市民社会发展有着特别重要的意义，本文拟从这个特定的维度出发，考察近三十年来中国国家社团管理政策方面的演变及其能力，进而尝试以一种系统的方式审视当代中国市民社会组织的发展现状及其前景。

就目前有关中国社团管理政策方面的研究而言，论者们主要是从两个不同面向展开的。LOcALhOSt一部分论者（简称“法条论者”）秉承“规则中心主义”的态度，主要从社团立法的现状及其立法特点的角度，通过与发达国家的社团管理政策进行对比，进而考察目前既有管理体制的缺陷和相应的改进措施[6]。另一部分论者（简称“实证论者”）则通过实证主义和企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，而这使得社区的草根社团得以突破《新条例》“高准入门槛”的制约。2002年2月，上海市在原有的双重管理体制框架下，又增加了行业协会发展署，对协会业务实行统一管理，从而创建了登记管理机关、行业协会发展署和业务主管单位的“三元”管理体制。2004 年6月，深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，负责行业协会民间化的组织、协调和相关政策制定。2002年8月四川省绵阳市设立了中介组织发展局，统一进行中介组织管理。辽宁省鞍山市则由政府成立工经联，作为行业协会的业务主管单位，将业务主管单位的职能下放到社团，探索“社团管社团”、业务主管单位非政府化的模式。[44]而一直处在改革前沿的温州市则从1999年起就授权市工商联（总商会）作为温州市行业商会的业务主管部门[45]，这种做法一直持续到现在。更富改革精神的做法则出现在广东省，在2005年12月广东省人民代表大会通过的《广东省行业协会条例》中规定行业协会的设立可以直接向登记管理机关申请[46]。

如果我们不满足于那些迎合于经验现象的一般性观点，那么我们就必须从更深的层面上对这样一个问题做进一步的追问，即为什么是地方政府而不是中央政府对于社团管理体制率先进行了改革？经由我们的分析，我们可以说这里至少有两个方面的原因：第一，由于改革开放以后，中央政府进行了行政分权并实行了以财政包干制为基础的财政分权改革，这使得地方政府在发展壮大以后逐渐成了具有独立目标的经济主体，“特别是1994年的‘分税制改革’更使得地方政府开始成为合法的利益单位。因此，除了代表整体利益的中央以外，中央各职能部委、省、市、县、乡等各级政府都开始逐渐拥有并形成自身的特殊利益，进而它们会以自身利益和当地情势等因素为依据对各种发展战略、制度安排、决策政策采取哈贝马斯意义上的‘策略行动’（strategic action）”[47]。再者，由于中央一直具有集中的人事权，所以这又使得地方行政首脑间展开一场以gdp增长率为主体、以晋升为目标的“政治锦标赛”[48]成为可能。具体到社团管理上，不同于中央，由于地方政府在发展与稳定之间更重视诸如民间组织、行业协会对于经济发展的积极作用，因此出于促进gdp增长和提升政绩的考虑，地方政府更有可能改革不利于上述社会团体发展的体制政策，而这就在无意间导致了社团管理方面的体制创新和制度变迁，一如有论者所指出的那样，“当地方政府通过体制创新与制度变迁，能够产生新的制度收益，新的制度收益不仅能补偿制度变迁的成本，而且带来经济收益盈利，从而提升政绩，地方政府往往倾向于推进制度变迁，通过地方规章、行政规定等地方性立法，渐进地回应与满足社会需求。”[49]第二，也许是一个更值得我们深思的原因，即上述地方改革在某种程度上反映了中央在新时期的一种“机会主义”立场——亦即我们所谓的“中央掌控‘叫停权’下的放权”框架：事实上，我们都知道，没有中央的默许，地方政府的那些改革是不可能付诸实践的。在既需要回应又无法迅速探明这种回应是否正确的两难境地下，由地方政府先行予以回应的做法实乃是我们所说的中央在“无奈”之下所集中体现出来的国人的“生存性智慧”，而且还很可能是一种在现有情况下最好的解决方法或策略性安排。与此同时，一如前述，中央在这个过程中仍保留着可回旋的余地，默认地方实践的灵活性并不能简单地等同于地方政府所有的改革都会具有普遍的合法性，因为只要中央认为地方做法有问题，它就可以随时叫停并纠正地方的种种做法，也就是说，在此进程中，中央还“需要保持最后裁决权，即纠偏的能力，规范边界的能力。”[50]正因为如此，我们看到，各地方政府在进行社团管理体制改革时都小心翼翼，只是在一个非常有限的程度内展开：“各地方政府均不约而同地首先选择对行业协会的管理体制进行创新变革，而且变革的方式也都是在中央政府的法规框架内进行边际调整。所以，各地的改革办法都存在某些共同点：社团登记管理部

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