加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。

（二）行政主体的范围

按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权的组织两部分。具体包括以下10类：

（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律 法规授权的国务院办事机构；（5）国务院管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关（detached administrative authorities）和派出机构（detached office of the admjnistrative authorities），「派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署（subprovincial administrative o

ffice）、区公所（subcounty administrative office）和街道办事处（subdistrict administrative office）；派出机构指政府职能部门设立的派生组织。」（9）经法律法规授权的行政机关的内部机构：（10）法律法规授权的其他组织。 [8]

（三）行政主体的职权与职责

关于行政主体的职权与职责，人们常从不同的角度加以归纳。

一般认为行政主体的职权可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件；后者如对具体的人或事做出处理。另外，行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。同时，行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权；否则，将承担不利的法律后果。

（四）行政主体的资格及确认

（1）一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。

对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的则不是。

行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。行政行为实际上就是行政主体的行为，它带着国家的强制力直接影响相对人的权利和义务。如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的“行政行为”没有服从和协助的义务；第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉讼的被告。我国行政诉讼的特点之一在于，它一概以行政主体为被告。因此，任何组织的行政主体资格决定了它作为行政诉讼被告的资格。被告资格以行政主体资格为前提。[9]

五、行政主体理论的中外比较

我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。[10]

（一）西方国家行政主体制度的主要内容

从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：

1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。[11]

2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人（或者被授

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