国仍然没有一部由立法机构出台的《社会保障法》,专门性的法律如就更无从谈起。有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中，没有这些由权威立法部门出台的社会保障法律对社会保障发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准等作出比较原则性的规范，社会保障的推进就缺乏基本的法律依据。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。

3、我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，处于“真空状态”。当前农村社会保障立法建设存在的主要问题在于，现有的法令法规层次比较低，容易造成“上有政策、下有对策”的情况。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例却非常少。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，获得社会保障的保护，是宪法赋予农民的一项权利，况且没有广大农民的安居乐业和农村地区的和谐稳定，我国现代化建设事业也无法顺利进行，因此，社会保障体制在我国广大

农村的建立势在必行。

三、需要考虑的几个制度层面的问题

1、坚持以人为本的原则。由政府提供的社会保障，其受益对象应是包括农村居民在内的全体公民，体现以人为本的原则，构建覆盖城乡贫困人口的全国统一的社会救助制度，将社会保险制度覆盖到全体社会成员。应运用国家财政、民间和市场资源推进各项公共社会福利，发展优抚安置和各种补充保障事业，从而形成全国统一的社会保障制度。解决民营高科技企业、社会化的科研机构、中小企业乃至于个体户的社会保障问题。缩小地区间社会保障水平差距，基本社会保障的标准必须与我国经济发展水平以及各个方面的承受能力相适应，不能脱离实际，盲目追求高水平。也不能过低，必须满足人民群众的基本需要，保证保障对象的基本生活。同时还要吸取国外社会保障的经验教训，避免重蹈西方"福利国家"的覆辙。

2、坚持以社会救助为核心。一般来说，在工业化水平低、生产力比较落后的阶段，社会救助成为社会保障制度的核心，制度的主要目标是保障全体社会成员基本的生存需要；在工业化程度比较高、经济较为发展的阶段，社会保险将成为社会保障制度的核心，保障全体社会成员基本的生活需要是社会保障制度的主要目标；在工业化程度和生产力水平很高，国家繁荣富强的情况下，社会福利将成为社会保障制度的核心，制度的主要目标是提高全体社会成员的福利水平。由于我国经济发展水平不高，构建全国统一的社会保障制度应重视社会救助的作用。一是要完善城乡社会救助制度。目前，多数城市已基本建立最低生活保障制度，在国家经济社会发展许可的范围内，可以进一步完善城市社会救助制度。而农村社会救助目前大多只限于对五保户、特困户的救助和灾害救助。完善农村社会救助制度也应着手建立农村最低生活保障制度。二是要完善义务教育和非义务教育学生的资助制度。三是要完善养老保险制度。对于城镇企业职工基本养老保险制度，要探索基金保值增值办法和途径；对于农村养老保险制度，可以按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策”的原则，建立个人账户积累式的养老保险。四是尽快构建覆盖全社会成员的多层次的医疗保障制度，解决城乡居民疾病医疗保障问题。此外，建立重大公共传染疾病的防治保障制度，也是完善医疗保障制度急需解决的问题。

3、要处理好几个重要关系。一是处理好社会保障与经济发展的关系。要在发展经济的前提下，完善社会保障体系，提高社会保障水平。二要处理好社会保障与就业的关系。如果劳动者能够充分就业，且其收入都能达到或超过自身的基本生活水平，那么社会保障的压力就小；反之，社会保障的压力就大。三要处理好社会保障制度中的政府与市场关系，既要发挥政府的主导作用，又要引入市场机制。政府应加快社会保障相关法律的立法进程，增加对社会保障的投入，探索参与社会保障的多种形式。

4、综合考虑劳动就业和社会保障问题。就业和社会保障是现代社会的两个基本问题，而且两者之间互相联系、相互影响甚至相互制约。伴随工业化、城市化发展起来的社会保障制度，使那些没有劳动能力和劳动机会的居民拥有了分享物质文明成果的制度保障，保持了社会稳定，促进了社会进步和经济发展。但是，社会保障制度为保障劳动力市场的平稳运行而付出的各种费用，又需要在职劳动力的供款保证，从这个意义上看，劳动就业与社会保障密不可分，这种密切关系在失业保险制度中体现的更加直接。从劳动经济学和福利经济学的角度研究，促进就业的积极劳动政策与向保障对象提供收入补偿的社会保障政策，实在是一个问题的两个方面。纳入扩大就业不仅可以缓解失业压力，也可以增强社会保障的物质力量。不断建设和完善社会保障体系，又可以在促进经济增长的同时，实现更宽泛的社会目标与人的全面发展。因此，不论一个国家在什么样的经济发展阶段，都应当统一考虑两者之间的关系，纳入到整个国家的宏观发展战略之中。

四、构建法律关照下的社会保障制度

1、建立《公民基本生活保障法》。随着社会的发展，公民基本生活保障问题将成为全社会关注的热点问题，本人认为，国家可以建立《公民基本生活保障法》，以法律的形式确定公民基本生活保障体系建设的基本原则，明确公民基本生活保障的权利和义务。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，以及“国家尊重和保障人权”等被写入了宪法，这标志着我国社会保障事业和人权保障事业，都进入了一个新的全面发展时代。积极探索并建立新的科学管理体制，用科学的法律制度规范和推进社会保障事业和人权保障事业的全面健康发展，是实践宪法精神的重要任务。笔者认为：保障人的生存权利和促进人的全面发展是社会发展的第一要务，社会保障制度建设和人权保障事业的发展，应以保障公民的基本生活权利和促进公民的全面发展为主要任务。因此，建立《公民基本生活保障法》，是贯彻执行《宪法》精神的要求。国家以法律形式进一步保障好农民的生存权利和大力促进农民的全面发展，通过法律规定，建

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