民自我管理、自我教育、自我服务的政治主张时，这一做法立即得到党中央的充分肯定，并很快在党的正式文件中得到提倡。党的十二大报告肯定了基层民主管理和群众自治的意义。1992年宪法正式用法律肯定了村民委员会这一群众自治组织。1986年，中共中央和国务院在发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》时，强调要重视村民委员会建设。1987年党的十三大报告重申了十二大报告的有关精神，1987年11月，六届全国人大常委会正式通过《村委会组织法（试行）》，并正式确立了村民自治的原则及其框架。1998年，修改后的《村民委员会组织法》又出台。不仅如此，我国近年在地方人大制度建设方面也取得了重大

发展。如县级以上人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等。过去，地方人大不设常委会，地方许多与人民群众息息相通的重大问题得不到充分审议和及时决定，人民群众也无法通过正常渠道规范地参与地方国家事务的管理，地方人大设立常委会在很大程度上改变了这种状况。它通过联系代表、开展视察和调查、受理人民群众来信和来访等形式，反映人民群众的意见和要求，保障人民的合法权益。此外，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，是我国立法体制上的一个重大突破，它调动了地方的积极性和创造性，大大加快了地方法制建设的步伐。

二、我国人大制度在基层民主建设中的不足

基层民主是我国人大的核心内容之一，但从我国人大建设来看，基层民主建设还有尚待改进的地方。笔者认为主要是四个问题：

第一，基层民主建设发展不平衡。我国1954年宪法就确立了基层民主的基本原则。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治。”1982年宪法进一步确定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”但从我国近年基层民主的实践看，农村基层民主发展较快。我国从1987年开始实施农村村民自治，经过10多年来持续不断的努力，已获得重要进步。全国有近6亿农民参加过三轮以上直接选举，一大批比较正直能干的农民走上领导岗位，也淘汰了一批不胜任者。据民政部统计，在村委会选举中，约有15％的上届村委会主任落选，新的村委会成员，70%以上具有初中以上文化程度，年龄也明显降低。村民自治使农民参政议政的能力得到了锻炼，打破了“农民没文化，素质低，不关心民主”等成见。通过村民选举，农村中已经崛起了一批新生代干部。为此，中国农村问题专家把村民自治看成是“中国民主化进程的伟大起点”。但是，在城市，虽然居委会制度实施已有45年，但由于城市与农村的条件不同，城市基层民主一直没能有效实施。今天我国城市居委会更接近于政府的一个附属组织，这与宪法规定的居委会的性质是有距离的。

第二，村民自治的民主化进程有待引导。我国1987年以来开始实施的农村基层群众自治，虽然已取得较大成绩，但从实践看，尚有不少问题需要解决。从制度上说，村民自治与民主政治并不等同，不能以为农村实行了村民自治就实现了民主。在一般政治学和历史学文献中，自治要领主要用来描述中世纪欧洲城市的政治特征，现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系，与市场经济相对应的民主政治的主要思想是行政分权。而对我国大部分农村来说，市场经济还不充分。其次，我国存在较长时间封建专制的传统，宗教的、道德的、宗法的影响在我国农村还广泛存在，村民民主法制意识还相当落后，人治和清官意识还有很大影响。在这种条件下，农民所需要的政治代表，正如马克思所说“一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，……并从上面赐给他们雨水和阳光。”这导致一些背离民主的“乡村权威”获得了较大的发展空间，而有些村民甚至几块钱就可以出让自己的选举权。因此，如何保证村民自治的民主性质和民主方向是我国基层民主建设不得不考虑的问题。此外，从我国村民自治的现状看，来自基层权力的阻挠也不小。有学者指出：农村村民自治“真正好的情形，对乡村干部的个人素质有很大的依赖性，而好的乡村干部是少数。多数乡村干部对民主选举是抵触的，贿选、操纵选举的现象并不少见，不少地方还有直接任命村委会干部。”这些看法未必全面，但应当看到，基层民主在我国农村的发展还有很多工作要做。

第三，基层民主和地方人大制度联系的密切程度不够，或者说基层民主在地方人大制度中的作用没有充分反映出来。如前所述，我国农村基层群众自治主要是1987年以后的事，而城市基层群众自治迄今还在探索。从城市来看，我国地方人大目前与基层民主的联系并不密切。城市中的人民代表大会制度由于没有完备和充分的基层民主作为依托，其选举的形式性较浓。从农村来看，虽然1987年以来村民自治有了很大的发展，但由于农村基层群众自治中还存在的问题，农村基层民主与地方人大的密切程度还没有发生根本的改变，从而也不能不影响地方人大作为地方权力机关的作用。不久前媒体广为报道的广东普宁市七个民警滥杀四位村民的恶性事件曾引起举国的关注。但是更值得关注的是此案发生后，在两年多的时间里，被杀村民的亲属先后27次到本地、广州和北京控告、上访，共达254人次。在我国，行政机关、司法机关都是从属于权力机关的国家机构，它们受命于权力机关，并要向权力机关负责，而权力机关要向人民负责。而对于这样一件惊人的滥用职权案，在两年多的时间里竟要二百多人向有关部门投诉上访，最后由于新闻界的干预才得以公正解决，可见权力机关向人民负责这一重要的民主法治原则在我国尚待在制度上真正落实。

第四，对基层民主及其权力机关的认识具有片面性。如在地方国家机关和中央国家机关的关系上（这里的国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关），人民一般比较注意“中央国家机关的各项任务都要通过地方国家机关的活动才能同人民群众见面落实到基层”，“中央国家机关的各项任务都要通过地方国家机关了解的情况

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页