，掌握社会基层动态”。换言之，在基层民主和地方人大及上级组织之间，人们更多看到和注重的是上级对下级的管理及下级为上级服务的职能。其实，人大制度与行政制度有很大的区别，前者的活动原则是民主原则，表现为少数服从多数，而后者的活动原则是服从原则，表现为下级服从上级。我国宪法规定，各级地方人民政府向本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，这里适用的就是下级服从上级的行政原则。而地方人大与全国人大的关系并不是这种行政关系。当然，全国人大作为全国人民的代表大会，具有更大更高的代表性，但这里的更高更大，主要是指立法权及实施监督的权限。另外，我国宪法规定，地方人大有义务保障全国人大及其常委会立法厅本地区的实施，这种保障义务内涵着，不管哪级机关的行为，如果违背宪法和法律，地方人大都有权加以抵制。因此，从人大制度看，地方人大和全国人大的关系，一层重要含义，即地方人大是全国人在的民主基础。全国人大和地方人大都要向人民负责，而地方人大更具有直接性。人民群众向全国人大的反映和意见要通过地方人大来落实，同时，全国人大是由地方人大选举的代表组成的，全国人大的决定反映了各地方人大代表的最一般的意见，是各级地方人大代表意见平衡的表现。显然，地方人大的民主化、法制化对于推进我国人大制度具有重要的意义。

三、以发展基层民主为目标，推进地方人大制度建设

从基层民主的角度考虑我国人大制度建设，最有意义的是完善和推进我国人民代表大会制度向人民负责的机制。如前所述，我国人大在向人民负责的制度建设方面已经做了大量工作，但实际效能仍有不理想之处，主要表现在人大向人民负责缺乏有效的强制性保障。因此，发展基层民主，推进地方人大建设，其根本内容之一就是要创造一种必须向人民负责，不得不向人民负责的机制。在这方面，笔者提出以下一些建议：

第一，完善人大对人民负责的机制

建设。主要有两个方面，一是提高地方人大信访制度的地位，把接待基层群众、为人民主持正义作为地方人大的主要日常工作之一。接待群众。解决群众的问题是地方人大发挥权力机关作用的重要形式。一般来说，群众找到地方人大，寻求地方人大解决的问题往往是在行政机关、司法机关或公安机关遇到麻烦的问题；这其中，有的可能是对行政机关、司法机关或公安机关适用法律不理解，这需要权力机关站在人民立场向人民说明。但更多的涉及到滥用职权和司法腐败。在这条件下，地方人大作为人民行使权力的机关理应为人民讲话，为人民伸张正义，这是地方人大“向人民负责”的重要表现。二是提高地方人大在国家机构体系中的地位。我国宪法规定，地方人大是地方权力机关，其它国家机关产生于权力机关，受权力机关监督向权力机关负责。但从实际看，这方面的制度和机制尚不完备。因此，是否可以考虑对地方人大行使官员监督权和罢免权的制度加以改革。地方人大对官员的监督制度化、经常化、先行化，发现有问题的或不称职的官民及时罢免，而不能等出了大案，司法机关结案后才行使罢免权。同时，监督和考核的重心应从一年一度的工作报告转为平时监督，更注重监督的质量而不以形式为依据。

第二，提高人民代表的政治质量。这方面有两个考虑：（1）人民代表职业化。这涉及人民代表的双重职责问题。我国现在人民代表都是兼职，而且在这种兼职中，人大代表的职责和工作往往只占很少一部分，在这种情况下，人大代表的职能较难真正发挥。比如，全国人大每年开一次会，一般十多天，而这要求来自各行各业的3000名左右代表相当深入地讨论全国性的重大事务，这很不现实。在这方面，国外的议员制度可以借鉴。在实行议会制的国家，议员的工作就是开会议事，一年中绝大部分时间都在开会，而不开会议事的时候却极少。如英国议会每年开会两次，第一会期从三月末开始，到8月初结束，第二会期从10月底到12月圣诞节前结束。为此，应考虑逐步实行人大代表职业化。即人大代表专职从事人民代表工作，俸禄由国家供给，可以连任。由于人大代表职业化，人大代表的效能和素质将大大提高，各级人民代表的数量可以大大减少。（2）增加人民代表的实质性功能。我国目前的人大代表制度对不少成员而言，主要还是一种荣誉。在这种条件下，人大制度的有效性及国家最高权力机构的功能都将大大受到影响。比如，工人代表往往被理解为劳动模范，知识分子代表则被理解为着名的科学家。其实，人民代表与劳动模范或科学家并不是同一个概念。人大代表的标准主要应当是参政议政的能力及是否有为人民讲话的胆量和献身精神，在某种意义上，一个好的人大代表恰恰要以牺牲个人的专业为前提。另外，把各方面的代表用行业性的身份来限定也不合理。难道知识分子就不能为工人农民讲话？或者华侨就不能为工人、农民或知识分子讲话？因此，笔者建议，各行各业的代表人物，应当是各行各业各方面、各阶层推选的代表，但这代表本身却可以具有各种身份。比如，工人代表就可以是知识分子，也可以是律师、干部或华侨，只要他能够被工人拥护并能够代表工人利益，其它也一样。（3）人民代表资格制度合理化。在人民代表职能化尚未实施之前，可以先对人民代表的资格进行限制。比如，担任政府某些行政职务的官员的公民就不再担任人大代表，真正保证人大代表职能的发挥。

第三，充分创造条件，扩大基层民主的范围和效能。我国1979年选举法把直接选举的范围扩大到了县以下，这是一个重大的进步。但从实践看，直接选举的质和量还有待于发展：（1）直接选举的范围应扩大到基层单位负责人。这涉及到基层民主的内容。从现代民主和法制看，作为民主保障的法制主要是提供一种产生合格领导人的制度。德国学者马克斯·韦伯阐述了一种严格意义上的民主模式，他把民主仅仅看做为确定合格的领袖提供途径。美国学者熊彼特也强调：民主不过是人民选择“谁能够决策”的一种机制，在这种机制下，“作为选民的人民运用这种方法定期在可能的领袖人物之间进行选择。”这无疑是合理的。这一观点，早在19世纪中叶，就受到了马克思主义经典作家的关注。马克思、恩格斯在当时评论英国工人争取普选权的斗争

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页