。[③]洛阳中院实行“立案预登记”制度，在立案审查时对有调解可能的纠纷，第一时间向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，各方当事人同意后，法院只做立案预登记，将纠纷移交村（居）委会、民调组织等进行调处，如在一定期限内未调解成功，法院再转入诉讼程序进行审理。这种模式运行以来，经过立案预登记的纠纷六成以上化解在诉前，收到了良好的法律效果和社会效果。[④]目前，先行调解制度在立法层面得以确立，当前实务中的运行大多仍延续了之前的操作和称谓。

具体来说，诉前先行调解具有以下优势：（1）有利于保持法官中立性、公正性。先行调解程序一定程度上避免了法官扮演调解者与判决者双重角色之弊端，排除当事人对法官调解中立性、公正性的怀疑。（2）有利于分流案件，及时维护当事人的合法权益。先行调解将一些可以调解的案件分流出去，不仅减轻了法院的压力，也有利于培育社会纠纷机制；同时，其程序较为简单，期限一般为一个月，可以大大节约时间、费用和精力成本。（3）有利于发挥特定民间规范、行业规范等的

作用，使当事人更能理解、愿意接受处理结果，更好地化解矛盾。（4）一定程度上，可以缓解某些新类型案件法律适用难的现象，妥善处理纠纷实现“案结事了”。[⑤]

因此诉前调解制度一定程度上确实起到分流案件、方便当事人的功效，但也出现一些问题，影响了该制度在分流案件、减轻当事人讼累等功能的发挥：一是与其他社会调解机构、组织衔接不足，分流效果不明显。另外，诉前调解成功的案件中，大部分都依靠设在法院的调解工作室，而委派其他组织开展先行调解的数量并不多。还有些法院偏重将诉前调解案件交由业务庭法官负责调解，忽视了引入其他社会调解组织的参与，没有起到分流的效果。二是诉前调解期限过长，缺少规制。如按照江苏省高院《关于诉前调解工作的若干意见》，诉前调解的期限从当事人同意之日起计算，一般为20 日，经各方当事人同意，可以延长10 日。实务操作中，由于诉讼案件量大，不少法院将诉前调解案件移交后，跟踪指导不足，社会调解机构、组织限期内调解积极性不高，不少诉前调解案件期限超过了规定。三是当事人权益保障不足，存在强制性调解的可能。实践中，对于哪些案件适宜先行调解认识不统一，在建议当事人使用该制度时，对改程序所具备的优势介绍有余，对具体操作和衔接等问题交代不足；有些案件并不适宜诉前调解，不仅影响调解的成功率，还容易造成矛盾激化。四是调解人员的素养，参差不齐。一般而言，聘请的诉前调解员来自学校、企事业单位以及社区，有些人仅有热情，不具备调解必备的素质；还有些人大多身兼数职，参与纠纷的化解可能不仅缺乏积极性，还欠缺一定的法律知识和社会经验。不少法院、有关组织在人员选聘上把关不严，先行调解质量大打折扣。

三、先行调解制度的程序设计

先行调解应当遵循的原则

合意自愿原则。调解的本质是当事人自主自愿处分自己的权益，“让当事人更多地控制纠纷解决程序和结果”，[⑥]发挥调解的特点和优势。这要求当事人对于自己的纠纷是否进入先行调解程序、选择什么样的调解组织和调解人员、接受什么样的调解内容，有着自主决定权。

合法原则。法院、其他社会调解机构和组织以及双方当事人的调解活动及其达成协议的内容，必须符合法律的规定，包括程序合法与实体合法。先行调解的达成的调解协议内容不得违反法律、法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益，不得违反公序良俗。

高效便捷原则。先行调解的设置目标在于分流案件，快捷、有效地将矛盾化解在诉前，化解在源头。而且诉前调解的一个潜在危险就是拖延诉讼，因此必须要求先行调解遵循高效便捷的原则，在较短的时间内有效化解纠纷，避免因片面追求分流案件、忽视限期跟踪督促而侵害当事人的诉权，一旦期限内无法调解，应及时立案，交付审判。

先行调解制度程序设计

1． 适用范围

从本次修改来看，法律并未对哪些案件适宜先行调解做出明确规定。不过，从现有的司法解释来看，笔者认为，适宜调解的案件可以分为两类：一是应当调解的案件，即要求某些案件在审理前必须要调解的，同理这些案件应该在诉前更有必要先行调解。具体来说，《婚姻法》第35条第2款规定：人民法院审理离婚案件，应该进行调解。最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》将强制调解的范围进行了扩展，其中第14条规定，下列民事案件在开庭审理时应该先行调解：(1)婚姻家庭纠纷和继承纠纷；(2)劳务合同纠纷；(3)交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明显的损害赔偿纠纷；(4)宅基地和相邻关系纠纷；(5)合伙协议纠纷；(6)诉讼标的额较小的纠纷。那么这些案件应该是适宜先行调解的，当然这不意味着这是立案的前置程序，如果当事人拒绝调解的仍需进入诉讼程序。

另一类是可以调解的案件，这类案件根据实际情况，只要当事人合意就可以先行调解，法院可以建议当事人适用先行调解。从当前实践来看，一般适宜的案件有以下一些：案情简单、争议不大、标的额较小的纠纷，土地承包纠纷，保险纠纷、小额借贷纠纷，涉及面广的物业管理、供水、电信等合同纠纷，以及一些带有群体性、敏感性的案件[⑦]；江苏高院发布的《关于诉前调解工作的若干意见》除了上述个别案件外，还要求对医疗损害赔偿纠纷、建筑物区分所有权纠纷、数额较小的买卖、借用纠纷、消费者权益保护纠纷以及刑事自诉纠纷等进行诉前调解。

2．组织主体

从概念和实践来看，先行调解的主体涉及面很广，这符合先行调解的理念定位，将调解适度社会化，引导和培育社会力量参与纠纷解决。可以考虑当前的实践经验，依托诉讼服务中心和诉调对接工作办公室，健全法院与其他社会调解机构、组织的衔接机制，确保纠纷移送的畅通和解决的高效。目前，鉴于其他社会调解机构、组织调解能力的差异性，可以暂时由法院立案庭主导，对受移送机构、组织主持调解的人员给予指导、督促和跟踪；适

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