中国家还是发达国家，城市贫困问题都具有很强的顽固性和普遍性，只是不同国家表现形式有所不同。这个问题得不到合理有效解决，不仅直接影响亿万城市居民的生存与发展，而且严重地阻碍着城市化的顺利发展，威胁着社会的公平和稳定。

从中国的城市贫困来看，虽然还不及世界上一些发展中国家严重，致贫原因也不尽是过度城市化导致的，但20世纪90年代以来，体制转轨和社会转型的加速深化，城市里下岗失业人员及各种生活困难人员的增加，农村剩余劳动力向城镇流动的加剧，各地城镇逐步显现出边缘性贫困和失业性贫困问题，这个问题在目前推进城市化的进程中必须予以高度的关注。

当前，中国城市化进入加速发展的阶段，在大量农村流动人口向城市转移的过程中，一个不容回避的事实是城市贫困问题变得更为复杂严重了。事实上中国当前贫困人口构成已出现了“三元”并立的格局，即乡村贫困人口、城市贫困人口和在城乡间流动的贫困人口。相当多数农村贫困人口在由农村向城市的转移中，其社会地位、身份、生活状态并未发生根本改变，而只是改变了贫困的存在形态即由农村贫困人口变成了在城乡之间流动的贫困人口，并成为生活在城市的无稳定工作、无稳当收入、无固定住所的“新三无”的贫困群体。大量的农村剩余劳动力流入城市是为了寻求更多的机会和更高的收入。但目前，在城市吸纳劳动力的能力十分有限的情况下，农民工的进入将在一定程度上使城镇就业形势变得更为严峻，由于找不到工作，一些农民工生活将陷入贫困。从城乡关系的深层次原因看，这种状况是城乡二元经济社会结构在当前城市化进程中的反映，这种农民工体制造成了“一城两制”现状。农民工干的是工人的活，社会身份却是农民，因此，他们同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权，经济上得不到工人的福利、劳保待遇，政治上没有地位，沦为二等工人或城市里的二等公民。就当前推行城乡统筹的一般意义而言，农民工这种体制已成为农村向城市作贡献作牺牲的典型形式。既不公平，也不合理，是造成目前城乡差别扩大的原因之一，也是“三农”问题屡屡解决不了的一个症结所在。

三、防止农村流动人口边缘性贫困蔓延的若干社会政策创新

目前，随着经济体制和经济政策的市场化转变，我国传统社会政策

体系已不能适应社会转型的需要，社会政策的配套改革滞后已成为实现社会稳定和社会发展的瓶颈。当把社会政策理解为关注如何缓解社会病痛的制度安排时，〔8〕农民工的边缘性贫困在很大程度是缘起于社会保护、社会互助、社会福利等内容的社会政策的缺失。因此，笔者以为，治理农民工的边缘性贫困，必须寻求社会政策体系的创新，结合中国城市化发展和农村剩余劳动力转移的对接需要，当前社会政策应着重从社会管理政策、社会福利政策和社会保障政策等方面改革调整。

1.社会管理政策的改革。当前，社会管理政策的调整重点在三个方面：（1）打破城乡分割的户籍政策，建立城乡一体化的户籍管理制度。中国计划经济时代遗留的“城乡二元结构的户籍管理体制”已经走到历史的尽头。一年一度的“民工潮”反复向我们昭示，如果找不到科学管理、合理疏导劳动力流动的有效“药方”，将导致城市畸形发展，城市贫困难以控制，社会治安必将恶化，而寻找这一“药方”关键之点便是户籍制度改革。从前一段时间各地户籍制度改革实践来看，改革的重点就是剥离在户口上附加的劳动就业、教育培训、生活福利各种功能，户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二元户籍管理模式，建立城乡统一的户口登记管理制度。具体讲，国内户口管理基本办法是，以条件准入取代进城人口的指标控制，逐步放宽户口迁移限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业和收入来源为基本落户条件，最终实现户口的自由迁徙。当然，户籍改革并不是取消户籍管理制度，而是还户籍管理本身的基本功能：一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供准确的人口数据资料。（2）建立消除歧视、公平竞争、城乡统一的劳动就业政策。改革以来，中国政府对农村劳动力流动先后出台过多项政策措施。从演变过程来看，不同时期的政策导向和侧重点并不相同。大体经历了限制流动、允许流动、引导规范流动等几个不同阶段。即使在政府肯定、支持、规范农村劳动力流动，农民大规模进城务工的今天，农民工进城务工的劳动就业环境仍然不理想、不正常，就业受歧视、待遇不公平的现象还屡屡发生。因此，为了加快城市化进程，防止农民工进城后的边缘化趋势，改善农民工的劳动就业环境是当务之急。当前，积极的就业政策，必须是覆盖全国城乡的，改变过去城市偏向和就业保护的传统做法；要打破劳动力市场的城乡壁垒，加快清理和消除对农民进城务工的歧视性地方就业政策，把农村劳动力的流动、配置纳入劳动力市场，培育和发展全国性的、城乡统一的劳动力大市场；要建立全国城乡联网的劳动力信息系统，充分发挥信息导向作用，引导农村劳动力合理有序流动；要加强对进城务工农民的职业技能、安全知识和法律法规知识的教育培训，提升他们的人力资本价值和自觉维权的意识，保证他们的合法劳动权益；要建立规范的用工制度，规范用人单位与农民工的劳动关系，劳动监察部门要加大对雇佣农民工时不依法签订劳动合同，逃避缴纳社会保险，缺乏劳动保护条件，特别是恶意拖欠农民工工资的违法用工行为的执法查处力度。总之，要造就公平竞争、公平就业的市场环境，给予农民工机会均等、权利平等的国民待遇。（3）调整城市管理政策。当前城市管理政策面对大量农民流动进城，企业自主用工的状况，尚未转向公共服务和间接管理，还在以行政手段限制农民进城务工，甚至有的城市管理部门以加强城市管理为由，实则为部门利益、小团体利益（也不排斥少数人中饱私囊）大搞形形色色的乱收费。而2003年3月20日湖北青年孙志刚在广州收容遣送站被殴打致死事件，更是暴露了我国城市管理政策的陈旧和漏洞。实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已由当初收容救助为目的，演变成现在强制性的行政执行功能，并以维持社会治安为由，其收容遣送的管

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