理对象主要针对进城务工的农民。收容遣返制度在执行中已经发生嬗变，妨碍了城市化、工业化的进程和城乡劳动力市场一体化的发展，必须加以改变。2003年6月18日国务院第12次会议审议并原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止旧的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。新的管理办法，改“收容”为“救助”，一词之变，实乃性质之变，变强制为自愿。这意味着政府对城市弱势群体救助义务的增强和责任感的提升，相应地也意味着收容遣返行政强制功能的弱化。本着“公开、自愿、来去自由的原则”，这一工作将更多由民政部门来操作，淡化公安部门的带有强制性的收容遣送色彩。救助管理工作所需经费列入财政预算，严禁乱收费，杜绝腐败的滋生。救助对象更严格限定在城市中生活无着的流浪、乞讨人员，这与那些进城谋生务工的农民工是完全不同的两个概念，“三证”不全而被收容遣送的事该不会再发生。

2.社会福利政策的调整。目前针对农民工的福利政策的改进急需在两个方面有所动作：（1）在教育政策上必须保证农民工子女享受义务教育的权利。在农民进城务工的同时，有大量的农村适龄入学儿童也随着他们的父母来到了城里，加入到流动人口的行列。据有关部门调查，2003年底有近2000万名流动儿童来到城市，这些流动儿童的失学率高达9.3%.在已入学儿童中，有近半数不能及时入学，“超龄”上学现象严重，6周岁未入学的比例高达46.9%，有不少儿童还因家庭贫困辍学，甚至已经开始打工，这严重侵害了儿童的基本权益。〔9〕进城农民工的子女在城市里不能享受到同等的义务教育权利，不仅有悖于我国的义务教育法，而且在教育上受到排斥和剥夺，会加深农民工及其子女在城市的边缘化趋势，造成他们家庭的代际贫困传递，为社会发展潜伏下危机。因此，为了防止城市边缘化贫困的加深，必须尽快解决进城务工农民子女的教育难问题，从原则上考虑：一是将16周岁以下的流动儿童纳入暂住人口登记体系，以社区为中心进行登记，用实际儿童数代替户籍儿童数作为地方政府各项管理考核的基数，以此建立流动儿童卫生保健、教育信息网络。二是凡是进行暂住登记、有合法职业和住所的进城民工，流入地政府应为其子女提供享受义务教育的机会，并纳入其义务教育的计划安排之中，其经费可考虑由中央政府和流入地政府两级财政负担，这要成为当地政府的法定责任，作为为政一方的一项考核指标。当前有条件的城市和发达地区要加大对流动儿童中家庭经济困难学生的资助力度，尽快实施对包括流动儿童在内的家庭经济困难学生的免费义务教育制度。三是采用公办、民办两条腿走路的办法解决农民工子女义务教育问题，公办学校要尽快取消对进城民工子女入学的额外收费，同时把民办学校纳入城镇教育的规划、管理、督导和服务之中，允许其存在和发展。四是当务之急要先解决流动儿童辍学问题，恢复他们平等享有、接受义务教育的权利，然后解决教学质量提高问题，可考虑将一些年龄偏大的流动失学少年纳入继续教育和职业教育范围，提供灵活的经济支付方式，相应调整教学内容。要通过政府和社会的共同努力，在城市里给每个流动少年儿童提供一张本属于他们的安定的课桌。（2）住房政策要保证为农民工提供基本的住房条件。进城农民工的居住形式是多样化的，有住单位集体宿舍的，有租民房的，有住工棚的，有住老板（雇主）家的，有住工作间的，还有自己搭建简易住房的。而在进城民工集中居住的城郊结合社区，已具有边缘化和贫民区的倾向。为了防止其势头蔓延，必须考虑为农民工提供基本的住房条件，并改变居

住环境的卫生状况。在城市居民住房已由福利分配转为货币分配的条件下，解决进城民工的住房问题，也只能走政府调控下的市场化道路。政府可采取降息、减税、降租、土地置换等手段让一些房屋投资开发商修建民工住宅，以廉租形式出租给农民工居住（上海浦东规划的“民工新村”已作出了这方面的尝试）；或者放开条件（主要是户口限制）让有购买力（其收入标准也要控制在当地低收入标准之下）且工作稳定的农民工与市民一样进入城市经济适用房购买的对象范围。这不仅能大为改善农民工的住房条件，消除市民与农民的身份界限，使其融入城市社会。而且对进城不久，收入很低，租住民房的农民工，政府可考虑适当给予住房津贴的救济。

3.社会保障政策的完善。从长期看，城乡统筹的社会保障政策是社会政策完善发展的目标。但时至今日我国农村的社会保障体系建设由于种种原因干扰，进展缓慢。笔者以为在全面建设中国农村社会保障体系还待时日的情况下，可先考虑把进城农民工的社会保险制度建立起来。据调查，目前农民工最为需要的社会保险是工伤保险、生育保险和大病医疗统筹，而失业和养老保险可能居于次要位置。首先，要马上着手解决与生产密切相关、与农民工的身心健康以及生命至关重要的工伤保险，即建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度。作为全国性的政策法规，在今后修改出台的《工伤保险条例》中，应将农民工问题加以强调，保险关系应等同于城镇企业的合同制正式职工，采取强制性方式促使企业为农民工缴纳工伤保险费。其次，建立农民工的基本医疗保险尤其是大病医疗统筹，是农民工的现实需要。当然，在初始阶段，可以根据农民工的不同情况区别对待，对与企业签订了劳动合同、工作服务时间较长（如三年以上）的给予较高的医疗保险待遇，像深圳那样创建多层次的医疗保险体系，就是一种范例。第三，从保障进城女民工的健康和维持其基本生活水平出发，要对在企业工作并与企业签订劳动合同的女性农民工建立生育保险，企业要为其缴纳生育保险费并使其同本地女职工一样享受生育医疗费报销和产假休息及其产假期间的生育津贴。

因此，配合经济体制的转轨，社会政策的跟进与创新就显得尤为迫切了，只有这样，才能有效地完成农民工的城市化过程，完成其从职业、身份、文化心理向城市社会的转化过程，防止一种脱离主流社会的边缘化群体蔓延扩大，从而防止出现贫民社会，实现公平、和谐的社会格局。

注释：

注1：边缘化是社会学在研究社会问题时所经常使用的

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