编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有404人，而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万－1600万人左右。不管怎么说，人员太多，严重超编，已是不争的事实。
（四）关于乡镇财政问题。据有关资料显示，全国已有1080个县（市）不能及时发出工资来，约有50%－60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示：截至1998年12月31日，“全国乡级净债务1776亿元，乡均408万；村级1483亿元，村均21万。全国农民人均负债374元。”（以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务）这是1998年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少，中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。
从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。
二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索
乡镇管理体制中的种种问题，引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权，完善乡镇政府职能改革试点，90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系，推行乡镇工作规范化建设改革试点后，近年来，从中央到地方，各级党委、政府想了不少办法，进行了不少改革探索，这种改革探索体现在以下几个方面：
（一）在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。
1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上，法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式，但在实际操作中，多以主席团提名为主，往往忽视代表的提名。1998－1999年，四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中，选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式，改为代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。
2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。1998年10月，四川省南部县在选举乡镇长工作中推行了这一做法。具体做法是：在将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开并确定竞争资格及条件后，通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法，提名产生了694名初步候选人。这些人在参加演讲答辩后，胜出329名同志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队，并作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名10人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜者选择候选人，并推荐给乡镇人代会。南部县各乡镇的人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长。
3、大鹏镇“两推一选”镇长的探索。1999年1月至4月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排龙岗区大鹏镇进行了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇5048个选民无记名推荐候选人，共有76人获得提名，其中5人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文以813票高票胜出；第三轮为镇人大代表正式选举镇长，李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大，以45票全票当选为新一届政府镇长。然而，在2002年初龙岗镇举行的乡镇长换届选举中，“两推一选”方式被搁置一边，由上级组织部门决定唯一候选人，然后在镇人大履行选举程序的传统选举方式又重新登场，3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了。
4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月，山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的召开述职大会。由被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后，结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票方式，对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的，党委就可以将他们作为候选人，分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则，党委就不能推荐。
5、由选民直接选举乡长的探索。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名，经选区联席会议预选，得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人，再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋，共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50%的得票率当选为步云乡第12届乡长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果，步

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