参与乡镇管理的空间,配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命制,逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由群众参与提名,党的代表大会直接选举制度;用“两推一选”的办法或直接选举的办法,选举或罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席;切实落实乡镇人民代表大会的13项职权,做到属于公共事务的重大问题必须经人代会讨论、批准,在乡镇人代会表决时实行秘密划票制;推行乡镇政务公开,使日常政务接受群众的监督。四是建立独立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制度。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则,明确乡镇政府的事权与财权,合理划分收支范围,逐步建立稳定、规范、有利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的乡镇,要在协调县(市)、乡镇两级财政关系的基础上,合理制定乡镇的收支基数。对重点发展的乡镇,在实行分税制财政体制之前,其地方财政超收部分的全部或大部分留于乡镇级财政。五是大力精简人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党委、政府、人大主要领导职位,但要扩大民意基础,实行交叉建制,减少领导职数。在规定的机构编制限额内,乡镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员,不求上下对口。六是大力发展民间组织,提高社会自我管理水平。凡是社会可以自我调节与管理的职能,一律交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”,并逐步推向市场,走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则,大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织,健全农业社会化服务体系,提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治。
实施这一方案的好处:一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突,操作起来没有法律障碍;二是能精简机构和人员,减轻财政压力,并适当减轻农民负担;三是为小城镇发展,实施城镇化战略预留了体制空间。
实施这一方案可预期的弊病是:一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节,重蹈过去机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的老路。二是如果基层实际情况掌握不准,合并后的行政管理幅度太大,难以维护好社会秩序。
第三个方案:划小县级行政区划,实行小县制,县以下取消乡镇一级行政建制,用小县制履行目前县乡两级政权的职能。
具体操作如下:东部地区,在现行的6-8个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在50万以内;中部地区,在现行的4-6个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在30万以内;西部地区,在现行的2-4个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平,搞好市场监管,其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。
这一方案的长处:一是将过去县乡两个层次,减少为一个层次;二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所下放到乡镇,能够实施对社会组织的控制,最大限度地吸纳社会资源。
这一方案的弊病也是十分明显的:第一,重新调整了县级行政区划、县级数量,工作量很大;第二,基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化,不利于扩大社会自主管理的空间;第三,容易加重农民负担。
第四个方案:实行乡镇自治,即在将农村社区事务与国家事务适当区分后,国家通过强制性法律预期方式,将基本的社会规范和目标确定下来,社区在法律的框架内实行广泛的自治。
具体操作是:一是将乡镇政权组织撤销,原乡镇政权履行的公共行政的职权,如保障宪法、法律的执行,保护公私财产、保障公民的人身权利、民主权利、维护社会秩序,保护环境等等移交给县级政权机关,由县级政权机关或职能部门履行。二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能,转移给社会中介组织和农民组织;三是建立乡农民自治组织,对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务,实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
这一方案的长处:一是有利于扩大基层民主,扩大社会自主管理的空间;二是能够减轻农民负担和国家财政负担。
这一方案的弊病:一是县乡体制变化太大,乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整,恐怕不易为人们所接受;二是与现行的法律规定不符;三是如果县级政府的公共管理跟不上,容易引发社会秩序失范。
以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可能走向。当然,现实生活要比理论探讨复杂的多,不宜生搬硬套,必须进行试点,在取得经验后,再做决断。需要指出的是,乡镇管理体制改革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善,不管采取哪种方案,都需要县乡村*联动、整体思考、上下配套。比如,县级政府活动范围要收缩,政府职能要转变,要采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方式管理公共服务,否则,县级还会养一大批机构、一大批人员,到一定时候,这些机构和人员又要膨胀自己的权力,找基层的麻烦,乡镇体制改革的成功就难以保住。再比如,要做好化解乡村债务,安排好富余人员的分流工作,如果这个问题解决不好,乡镇管理体制改革就难以顺利进行下去。还比如,农村民间组织管理工作、村民自治工作要跟上,否则,从原乡镇体制中剥离出来的经济、社会服务的许多事情就没有组织去管。大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织,大力发展村民自治,使它们成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体,健全农业社会化服务体系,满足农民农业市场化的需要,提高农民的组织化程度和对话能力,只有这样,才能为乡镇管理体制改革创造好的条件。
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