农村经济和社会发展的一个大战略，也是完善乡镇管理体制的一个重大举措。目前中央在发展小城镇上，已有一套成熟的意见，在完善小城镇政府的经济和社会管理职能方面，也有明确要求。
总的来看，各种完善乡镇管理体制的措施，都取得一定的成效。但由于多种原因，成效并不十分显着。比如，不少地方没有把撤并乡镇与转变乡镇职能紧密结合，仅仅是合并了事，因而限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和人员不动的基础上，实行乡镇主要干部选拔任用方式的改革，效果并没有人们预期的好。许多地方的政务公开都有水分，群众不相信，认为是花架子，中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇发展的老路上去了，机构臃肿、人浮于事、政企不分。现在看来，乡镇体制改革仅仅在现有的体制框架内转圈子恐怕不行了；仅仅搞头痛医痛、脚痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体制改革必须有大的突破，必须进行根本性改革，并得到县级和村级改革的配套支持，才能走出新的路子。
三、在深化乡镇体制改革上可供选择的方案
党的十六大报告指出：要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革，究竟如何深化，从目前各方面的研究来看，在这个问题上，有四个方案可供选择。
第一个方案：将全国现有39240个乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构。
把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面：监督党在城乡基层有关方针、政策的落实；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村（居）民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，支持其发挥职能作用；受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后，原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围，原则上不作区划调整。原为县和县级市政府驻地的乡镇，在体制改革后可称××县（市）人民政府××街道办事处。其余的，一律称××县（市、区）人民政府××乡镇办事处。
从具体操作上看，可以先选1－2县（市）进行撤销乡镇政权组织，改设县级政府派出机构的试点。其具体办法如下：
第一，乡镇党委改为办事处党工委（党的工作委员会），乡镇政府改为县级政府办事处，不再设立人大、政协。办事处设主任1名，可由办事处党工委书记兼任，1名副书记，副书记同时兼办事处副主任。办事处不设上下对口机构。核定办事处党政干部编制在10－15人以内。第二，办事处不再有独立的财政收支预算，其开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介服务性一类的“站、所”，逐步推向市场；具有行政职能一类的“站、所”，并入办事处的职能办公室。考虑到西藏、新疆两自治区的特殊情况，西藏现有681个乡镇行政建制（140个镇、533个乡、8个民族乡）、新疆现有860个乡镇行政建制（229个镇、588个乡、43个民族乡）的管理体制，可暂维持不变，待条件成熟时，再进行改革。
实施这一方案的好处：一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行；三是收缩了原乡镇政府的活动范围，重新定位的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；四是有利于深化村民自治，发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，对老百姓的生活并没有什么不利影响，加上县级派出机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。
实施这一方案可预期的弊病：一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方；二是分流人员比较多，恐怕不少干部有抵触情绪；三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。
如果实施这一方案，必须配套的措施至少有：一是要加大县直“站、所”的公共服务力度，改进工作作风。二是要大力发展民间组织，承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷，维护社会治安，联系群众密切的优势，提高社会自主管理水平。
第二个方案：在撤并乡镇的的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。这一方案由六方面内容组成：
一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇，中部地区里地域较小、管辖人口不足2万的乡镇，西部地区里地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇，一律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现有的减少三分之一，达到25000个左右。东部地区乡镇人口规模应在8－10万左右，中部地区应在6－8万左右，西部地区应在2－5万左右。人口在100万以上的农业大县，乡镇数量应控制在15个以内，50－100万的县（市），乡镇数量应控制在10个以内，50万以下的县（少数山区除外），乡镇数量应控制在8个以内。二是撤并后，把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门，把生产经营职能转移到企业，把资源配置的职能转移到市场，把服务职能更多地转移到社会中介组织，把村民自治的职能，交还给村委会。不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系。三是要大力推进基层民主，扩大群众

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