农户拖欠税费和村组借款垫支税费占村级债务的相当部分，是税改前农村税费征收不规范造成的。首先，税收项目不单一、税收标准不公开、税轻费重和税费名目繁多给地方政府和村级组织增加收费项目和数额提供了可乘之机。而地方政府制定收费项目和标准大多根据量出而入的原则，很少考虑负担是否公平合理。1999年ｓ县仅负担卡内的收费项目就达20多项，其中屠宰税就有464万元，户平超过40元，实际上当时许多农户只喂养了一头年猪，有的农户没喂猪也要缴40多元。其次，税收主体不规范，乡村组干部在税收时不可避免的有搭便车的行为，可以层层加码。农民不愿缴纳名目繁多而沉重的税费，收不上来的税费便成为村级债务的一个方面。
另外，将国家税收、部门规费、政策集资、三提五统、共同生产费等不同性质的税费放在一起收，也容易使农户产生反感而不愿缴。征收手段没有行之有效的法律作保障，对有钱也不愿缴的所谓“钉子户”征收不力，从而带动其他农户仿效，也是农户拖欠税费的原因之一。
村干部能通过借债弥补滥支乱占所造成的管理费不足，与税收主体不规范，乡镇干部需要依靠村干部收取税费有关。在税改前，特别是1995年前后，几乎所有的村都存在着不同程度的村干部利用公款大吃大喝、送礼迎请的现象，有的村干部甚至贪污，致使村三提全部用来支付管理费也不够。例如s县荷花村1999和2000年三提均为97831元，但管理费支出分别为99899元和124856元。乡镇干部为了保护村干部收款的积极性往往睁一只眼闭一只眼，因为乡镇干部知道收款实在是太难了，更何况乡镇为了应付上级的各种检查验收和保日益膨胀的乡镇公职人员的工资必须收一些不应该收的费。
二、农村税费改革使村级债务问题进一步凸显
首先，农村税费改革减少了村集体的收入，弱化了村级债务的偿还能力。改革前，村集体的收入有三提和共同生产费，村三提是按农民上年人均纯收入的2—3%征收的，村三提中的公积金可名正言顺的用来还债；共同生产费按要求应该以小组为单位据实征收，不得挪作他用，但实际上大多数村所收的共同生产费都超过了当年的共同生产费用，多收的部分有的被用来还债。农村税费改革后，取消了固定收取公积金和共同生产费的做法，村内集体生产公益事业按一事一议的方式筹资，农民生产费用“谁受益谁负担”，彻底堵住了变相向农民摊派村级债务的口子。村三提中的公益金和管理费来源于两附加和转移支付，其中两附加只相当于税改前村三提的一半。例如g县是湖北省第一批进行试点的两个县之一，其农业人口的人均耕地面积有2亩，2001年税改后的两附加只有1086.74万元,不及2000年三提2190万元的一半。再如ｓ县2002年试点，其中的曾集镇农业人口4.63万人 ，落实的计税面积为10.63万亩，其人均耕地面积2.3亩，超过全县的平均水平，但两附加税157.75万元，也只有2001年三提311.2万元的一半。根据人均耕地面积越少两附加比三提减少的幅度就越大，可以推知，人均耕地面积不足２亩的村集体收入减少的幅度更大，因为三提是根据人均纯收入计算的，人均纯收入高估的较普遍，两附加是根据耕地面积计算的，ｊ市乃至全国人均耕地面积少于２亩的村较普遍。湖北省税改后两附加村均只有1.6万元，比税改前村三提村均4.6万元减少了2/3。两附加只能用于维持村级的运转，根本无法还债。更何况农业容易受天灾人祸影响，农民纳税意识不强，税收不容易足额完成，乡镇在结算时往往采取先正税后附加税即如有税收缺口就先用附加填补正税的办法，很容易导致附加税亏空；不准村干部直接找农户收取农业税和共同生产费后，村干部也就失去了加码多收或用共同生产费来弥补税收缺口的机会，附加费更不容易足额到村。村里得到的转移支付不仅数量有限，而且只能专款专用，用于烈军属优抚和五保户赡养。
其次，农村税费改革更易诱导债权人采取过激的逼债行为。村级债务的债权人主要是农户。j市96871万元的总债务中，向农户借款40698万元，占42%；欠农户款8520万元，占8.8%；欠村干部工资7583万元，占7.8%。三项合计达58.6%，占一半以上。而且村级债务越大，债权人中农户占的比例越高。s县平均超过期作废60%，在有的乡镇超过70%。农户作为债权人，也是根据债务人还款能力来确定逼债的缓急：债务人收入越大还款能力越强，他越是不急于逼债。税改前，农民负担重，村集体收入较高，农户若不是急需现金，一般不会逼村干部还债。如1997年前后，j市村级债务增长最快，亩平积累（含共同生产费在内的负担）也最高，大多在200元以上，最高的村亩平接近400元。当时农户敢借款给村集体，不急于要村还债，就是由于当时村集体收入大，许多村仅合同内的三提收入就超过10万元，他们相信村有还款能力，村干部所承诺的高息能兑现；即使村干部不肯按时还，也可用不缴积累的方式抵回来。农村税费改革后，亩平负担大大减轻，村集体的可支配性收入也大幅度降低，农户便对村集体的还款能力产生了怀疑，便会不择手段地逼债。据初步统计，湖北省农村税费改革后的亩平负担为70.63元[x][p220]。ｊ市亩平负担较高，正税一般在亩平80元，两附加一般在亩平16元。j市耕地面积有339万亩，村级债务总额为96871万元，亩平286元，两附加全部用来还债需要18年，正税和附加全部用来还债需要3年。ｓ县亩平村级债务已经超过400元，村级债务最多的拾桥镇亩平已经超过500元。如前所述，村级债务的债权人大多是对党和政府信任的普通农民和最近几年的村干部，他们看到不仅利息没有了保障——许多地方将停息作为化债方法，而且本金也难以收回——即使允许以债抵税，在户均承包面积不到10亩，亩平税负不到100元的情况下也要多年，更何况不准以债抵税，便对党和政府产生不满，并通过找村干部私人逼债或到政府上访示威来要回村里欠他的钱。2003年春节前后j市有多名村干部因债主将他们的家产抄走而到乡、县、市政府上访静坐，并发生了挟持人质逼债逼死村干部的事件。
第三，

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