村级组织；其他单位欠款的，应由司法部门协助；普通农户的应缴款，不论是否迁出村庄或放弃了承包责任田，只要有能力一次还清的，就要坚决催收，不能一次还清的，应制定还款计划，先还应缴的共同生产费。只有这样，干部才能建立责任感，不挥霍贪占和草率决策；农民才能树立公共意识，预防胡搅蛮缠和搭便车的行为。在偿还债务时，应按水电费欠款、农户借款本金、村干部工资、单位和银行借款本金、其他的先后顺序，以维护农民群众和债权人的利益。j市1999年统计的债权有54882万元，其中农户欠缴35492万元，乡镇借款311万元，外单位欠款12504万元，企业承包欠交576万元，其它5999万元。据我们调查，农户欠缴中不合理的部分（含收不回来的呆帐）不到三分之一，单位及其它类的呆帐大约占四分之一。如果加大清收的力度，债权至少可收回三分之二，可偿还债务的三分之一。如果认真清理财务，核销其不合理的债务部分并追缴干部挥霍贪占的部分，债务可化解四分之一。双管齐下，村级债务可至少化解一半，还清农户借款本金和村干部工资欠款是没有问题的。银行贷款大多可以划转到企业。
制度创新的建议有不少。比较有代表性的有两种：取消乡级政权和乡级财政，实行县政、乡派、村治[xiv]；推行乡镇长直选[xv]。我们认为这两种都从根本上改变了现行的农村管理体制与现行宪法规定相违背，目前条件不成熟最多只能试点。在不改变目前行政体制的情况下，可在加强和完善人大制度的前提下，利用农村税费改革的成果，对农业税收在县乡村*的分配比例和用途进行调整，以从根本上改变乡村两级财政短缺和农业税不能用来解决支农资金短缺问题的局面。概括地说，就是切实执行农村税费改革政策，即减轻农民负担和精简机构人员，使农民负担的总体水平不超过承包耕地平均产出剔除非劳动投入后收入的十分之一，使县乡村*财政养人的支出低于总支出的一半；调整两税两附加（实际上可以统一称为农业税）在县乡村的分配比例，使之各占三分之一；县乡村每级都必须将其所分配农业税收的一半以上用来支农，在各自范围内加强水利等农业基础设施建设、加大农业科技开发的投入和建立医疗卫生等农村社会保障，以降低农业生产成本、提高农业生产效益和改善农民生活质量，从而有效地增加农民收入；农村义务教育的投入，包括教师的工资，应由地市以上政府统筹，因县乡两级无力承担；清偿普九形成的乡村债务所缺资金应由中央财政通过转移支付来解决；落实县乡两级人大的用人权和财政预算财政监督权，县乡两级党政机构和领导职数设置，都必须由同级人大会议根据实际需要和财政能力确定，县乡财政经费支出的项目和数额也应由同级人大决定，其使用情况应接受同级人大监督，以确保县乡两级支农资金能高效使用；村级组织资金使用应由村民代表会议决定，并接受全体村民的监督，一事一议的范围应缩小到组，由小组的户主会议决定。为了减少农业税的征收成本，可采取由财政部门用计算机*，每村聘请熟悉村内情况并在村民中有威望的人员代征。这样，每个乡镇只需一名专职税收人员管理农业税收，其他代征人员的报酬可根据工作量大小和质量决定。同时，强化农业税征收手段，对恶意欠税者应采取强制措施。因为税收本身就具有强制性。正如奥尔森指出，无论爱国主义或民族主义的情感如何发展，在历史上，没有哪个社会拥有一个政府能够仰赖慈善性的自愿捐助而得以维续。相反，正是通过无法规避的强制性征税措施，才实现了个体与集合体之间的调和。[xvi]
制度创新的实质是通过创造性的调整利益关系来改革和完善生产关系，解放和发展生产力。目前中国面临的最大问题是，农民收入太低。其直接后果是农村的巨大消费市场无法启动，造成内需不足，制约了中国工业化的进程乃至中华民族的复兴；其间接后果是城乡差别加大，影响社会稳定。国家统计局副局长邱晓华认为2001年城乡之间真实的差距大约在6：1之间[xvii]。这不仅远远超出世界多数国家的城乡收入之比1.5:1,而且创造了新中国成立后的最高纪录。解决这一问题的唯一出路是统筹城乡经济社会发展，即通过加大对农村的财政投入，增加农民收入。最有效的办法是，运用政府财政资金来加强水利等农业基础设施建设、农业科技开发和建立医疗卫生等农村社会保障，以降低农业生产农民生活成本和提高农业生产效益。目前减轻农民负担和提高农产品价格的空间都较小。农村税费改革后，亩平最高负担都在百元以下，即使全部取消，农民人均耕地面积不足2亩的国情也决定了农民人均收入也不过增加200元。我国农产品的价格大多高于或接近国际市场价格，提价不利于我国农产品出口。1998年实行的粮食保护价政策，国家财政补贴的资金大多被粮食部门消耗农民没有得到多少实惠[xviii]，也证明了价格补贴在市场经济的条件下对农民增收起不了多大作用。但是，降低成本和提高效益的空间较大。以j市为例，一般种稻麦或稻油两季，亩平生产成本在400元左右，最高达600元。包括排灌的水电费50元，最高的过150元；肥200元，最高达250元；农药50元，最高达100元；种子70元；脱粒和运输30元。如果水利设施齐全，每亩水电费可降到10元以内；发展无公害农业，农药可为零，而且农产品的品质可以提高。仅此两项就可降低成本100元，其它几项也大有潜力可挖。推广农业新技术，也可大大提高农业产量和质量。2002年j市普通水稻亩产一般在1300斤，单价为每斤0.48元。如果种优质稻并采用科学的种植方法，每亩最高可达1600斤，每斤可卖0.55元，增加收入256元。油料作物更需要良种和技术，同样的田采用良种和先进技术的比常规种植的，每亩的收入高200元。农民除了生产性投入外，最大的开支就是治病和读书，如果国家能通过财政投入解决农民看病难和上学难的问题，不仅将大大提高农民的实际收入水平和有效购买能力，而且可提高整个中华民族的人口素质，有利于中国将人口大国变为人才大国。

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