部到村级组织任职,使村干部“公职化”,不仅动摇了村民自治的组织载体,而且,如果继续发展下去,在乡镇机构改革和人员精简没有取得突破性进展和成效的情况下,在村级又会形成一层庞大的国家干部队伍,政府财政的人员负担将进一步加重。
三是由政府财政供养的国家干部到村级组织任职,是代表政府管理村级事务的代理人,由乡镇党委、政府负责确定和考核村组干部的收入标准和收入水平,当政府的利益与农民的利益发生短期冲突时,村级组织就很难代表和维护农民利益,甚至可能违反和侵犯农民利益。
四是对村级资金实行“村有乡管”,尤其是由财政部门管理,延长了农民的监督距离,增加了监督困难,村级资金(包括“一事一议”资金)的安全性难以得到保证。一些地方借助“村有乡管”的办法,用“借”、“垫”、“扣”等手段,将村级资金变成事实上的“村财乡用”,严重侵犯了农民利益和村级组织的利益。
五是村级组织的行政性和集体资金收取的强制性,提高了基层政府及其部门“搭车”收费的可能性。
(二)农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算双重挤压下的村级资金困境
农村税费改革以后,村级组织面临巨大的资金困境:
1、村级资金存在较大的开支缺口。从江苏情况看,除了一些二三产业相对发达的村以外,大部分村级组织资金入不敷出,存在较大的开支缺口。据调查,江苏a县村均农业税附加收入仅有3.85万元。虽然政策明令要压缩村级开支,但是,根据调查,事实上必不可少的开支项目有:(1)村组干部报酬约需4-6万元;(2)村五保户供养经费,村均约需2-3万元;(3)办公经费,包括电话费、账册费、电费、报刊费等,村均最少需要0.5万元;(4)其他经费:村组干部党训补贴费、宣传费(村务公开栏、标语、政策宣传等)、计划生育费(相当于村人均2元/年·人)、征兵费、村人(党)代表选举经费、节日经费(包括教师节、6.1儿童节、三八妇女节、五四青年节、八一建军节等)、出差补助费(计划生育、征兵等工作到县里开会),最少需要0.5万元。以上总计,村年均开支至少相当于收入的2倍。湖北省监利县红城乡反映,农村税费改革后,村平农业税附加收入只有2万余元,而一个村正常的费用支出平均在5万元左右,支出缺口达50%。
2、农户税费尾欠不可避免。调查显示,无论农民负担有多少,几乎每个村都有部分困难户、外出户、“钉子户”的税费任务无法完成,税费尾欠达5%-15%、甚至更多。2001年,宝应县全县约有5%的农业税费尾欠,其中,柳堡镇14000个农户,农业税及其附加任务有10%的农户近50万元的尾欠。苏中某县的上方镇2001年只完成税费任务的90%,估计2002年的税费尾欠更多。 即使是相对发达的溧阳市天目湖镇,也有5%的税费尾欠。湖北省监利县某乡至少有10%左右的特困户、外出户和能交不交的“钉子户”无法完成税费任务。
3、农业税费“上清下不清”。农村税费改革后,虽然农户税费尾欠不可避免,但村级组织必须完成乡镇政府下达的税费任务。假如一村有10万元的农业税和2万元的农业税附加任务,如果有5%即6000元的尾欠,只收上来11.4万元,乡镇的10万元任务也必须首先完成,村附加只有1.4万元;如果有20%即2.4万元的尾欠,只收上来9.6万元,村附加不仅一分不剩,村里要么举债、要么挤占其他村级资金,也必须完成乡镇的10万元任务。苏中某村2002年需要农民负担税费约80万元,其中农业税35万元,农业税附加7万元。到8月中旬,该村共收取的43万元现金(不仅包括部分农业税及农业税附加,还包括4.3万元的“一事一议”资金和约7万元的“以资代劳”款、抗旱排涝费、水费等),除了村级开支一部分和被水利部门拿走4万元作为基本水费外,其余的全部上交到镇财政(还从个体户拆借3万元),农业税任务一次结请。
4、县乡财政用上级财政转移支付抵扣农业税和其他上交任务。按照江苏省的规定,中央和省两级的财政转移支付必须全部用于补助乡村两级,其中必须划出15%的资金用于村级开支。但事实上,落实到乡村的上级财政转移支付只是账面上的。以苏北某镇为例,县财政给该镇119万元的财政转移支付资金,被县财政用于抵扣乡镇政府应上划的400万元教师工资;该镇在做账时将上级转移支付的3万元用于对村级的转移支付,用于抵扣村里的税费尾欠。
村级组织面临资金困境,有其政策和体制性原因:
第一,“税改”政策使村级收入下降幅度最大。按照中发[2000]7号文件精神,农村税费改革后,作为村级资金的“农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%”;虽然国发[2001]5号文件允许各地“在农业税及其附加总体负担水平不超过8.4%的前提下,通过适当降低农业税税率,相应提高农业税附加比例的办法,增加村级收入”,但从2002年以省为单位进行的试点情况看,除山东和自费改革的上海、浙江省以外,其他17个省区执行的都是中发[2000]7号文件规定的农业税附加比例。有关统计表明,改革前的1999年,这17个省区由农民负担、属于政府的法定收入有农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资等5项,合计总额为461.4亿元;由农民负担、属于村级组织法定收入的有村提留一项,合计总额为162.6亿元。改革后,这17个省、区测算的数据表明,在取消屠宰税、乡统筹、教育集资以后,由农民负担、属于政府收入的有农牧业税、农业特产税等2项,合计总额为292.5亿元,相当于改革前5项合计总额的63.4%,减收1/3左右;由农民负担、属于村级组织收入的有农牧业税和农业特产税的“正税附加”,总额为57.2亿元,相当于改革前村提留的35.2%,减收近2/3。
第二,县级财政对乡级政府的综合结账。一般地说,县级财政给乡级政府下达的财政、税收计划和上解计划,要由乡级财政、国税、地税、工商等
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