部门分别完成。其完成程度，一是取决于财政、税收计划的真实可靠性，是否有足够的税源，二是取决于有关部门的税费征管力度，能否“据实”征收。所谓“县级财政对乡级政府的综合结账”，就是指，因没有足够的税源，或者没有“据实征收”，使一些部门完不成征收和上解任务，形成缺口，县级财政就要求乡级政府综合平衡、补足，由乡级政府与县级财政一并结账，完成上解任务。填补缺口的办法，一是挤占、挪用其他资金（包括“村有乡管”的集体资金），一是用县级财政给乡级政府的应拨款（包括上级财政的转移支付资金）直接抵扣。也就是说，不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，而是“县把缺口留给乡、乡把缺口留给村”。

第三，“村有乡管”提供了方便条件。在农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，村级面临巨大的资金困境。这种不利局面，会造成一系列严重的后果：一是村级组织缺少运转资金，会影响村干部的工作积极性和村级组织的正常运转，甚至可能导致村干部“撂挑子”和村级组织瘫痪，直接影响农村税费改革的推进。二是要维持村级组织运转，村干部一定会想方设法增加村级“收入”，要么加码征收农业税和农业税附加或以各种名目乱收费、乱摊派，最终抵消农村税费改革在减轻农民负担上取得的巨大成效；要么挤占、挪用“一事一议”款、“以资代劳”款等其他村级资金，直接影响村级公益事业建设；要么靠举债度日，形成新的债务黑洞。三是激化干群矛盾，影响社会稳定。

（三）农民的“税外”负担与对农村公共品成本的分摊

农村税费改革以后，农民的税费负担基本可以分为3个部分，一是属于财政收入的农业税和农业特产税，二是属于村级资金的“两税”附加、“一事一议”款和“以资代劳”款，三是经营性收费。按政策规定，农业两税及其附加要由乡镇财税人员严格按照规定的比例征收，“一事一议”款和“以资代劳”款要在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则收取，经营性收费要按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的原则收取。但调查发现，一些地方在让农民承担“税外”负担和分摊公共品成本方面，存在诸多不合理、不符合政策要求的行为。

1、农民的“税外”负担项目多、数量大。有关资料表明，2002年进行农村税费改革试点的20个省份，除了向农民收取农牧业税、农业特产税及其附加以外，多数省份都收取了“两工以资代劳”款、“一事一议”筹资，且数量较大，仅“以资代劳”款就达154.8多亿元，相当于两税附加的近1.45倍。除此之外，从调查情况看，一些地区还要农民交纳学生捐资助学款、二三产业就业人员交积累以及水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等。从表2（附后）可以看出，2001年和2002年，a县农民承担的农业两税附加合计分别为1073.41万元、1068.24万元，“一事一议”筹款分别为1324.79万元、1296.62万元，“以资代劳”筹款分别为1232.12万元、1224.96万元，二三产业就业人员交积累筹款分别为859.57万元、906.83万元，服务代办费筹款分别为3271.71万元、3498.78万元。也就是说，a县农民承担的“一事一议”款、“以资代劳”款和二三产业就业人员交积累金3项合计数，每年都超过农业两税附加总数的3倍以上，同时，收取的服务代办费总数也是每年都超过农业两税附加的3倍以上。另外，该县村级组织还要负担计划生育经费150万元。

2、“一事一议”款和“以资代劳”款的跨村平调使用。从调查情况看，对上述两项资金，很多地方都采取由乡镇统筹大部分资金进行跨村平调使用的办法，甚至有的地方在乡镇统筹跨村平调使用的同时，还有由县级统筹一部分资金跨乡使用的现象。在江苏某县一村收取的“以资代劳”款中，每年要被县里拿走3万元（相当于总额的近50%），用于县城道路建设。按照苏北某县的规定，农民交纳的“以资代劳”款，要上交50%给县里，用于跨乡镇的水利和公路工程建设；据该县一镇委书记介绍，2001年，该镇“以资代劳”款35万元，上交县里14万元（赖掉3.5万元），2002年恐怕要上交13万元（总额26万元的50%）。据江苏某镇镇长介绍，近两年该镇收取的约50万元的“以资代劳”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北监利县某乡为在3年内实现村村通路，将各村收取的“一事一议”款中的一部分（10元/人·年），交乡里统筹使用。

3、经营性收费按人或按地平摊，并由乡村干部负责与农业税一起“搭车”征收。从调查情况看，经营性收费主要包括水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等，这些费用的收取并不是按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的“对象性”原则、由服务者向受益者收取，而很多地方都是在年初将其与农业税征收计划一并下达到乡镇政府，然后由乡镇政府作为任务再分解下达到村，由乡村干部负责催收（有的地方美其名曰“服务代办”），陆续上交到有关部门。同时，在乡村干部帮助收取服务代办费时，基本都是按照土地面积或人头分摊的。苏北某县规定的基本水费收取标准是，旱地3元/亩，水田12元/亩，经济田8元/亩；苏中某县规定的基本水费收取标准是，提灌区8元/亩·年，直灌区18元/亩·年，抗旱排涝费的收取标准是30元/年·亩；湖北监利县某乡规定的基本水费收取标准是15元/亩。

4、其他收费行为。这主要包括两个方面：一是向在二三产业就业的农民收取“积累金”。据调查，这一现象在很多地方存在。苏中某县规定，为了在社区范围内“公平负担”，凡户口在农村社区并从事二三产业的劳动力，都要按一定的标准向村集体交纳积累，标准是，凡一年在二三产业就业4-8个月者，每人每年交30元，凡一年在二三产业就业8个月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，

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