论文：新《信访条例》的忧思

摘要：新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利，在加强了信访管理的同时却少有有效的信访权利保障机制相配套，复核程序中的信访听证程序以及信访预防机制等规定给予行政机关很大的自由裁量权，有可能被某些官员滥用以阻塞信访渠道，侵犯信访权利,信访人却没有被赋予明确的有效对抗行政权力侵害的手段。信访
三级审结制基本上使大多数来自基层的信访人丧失了进京甚至赴省上访的有效机会，中央有关部门近年强调要加强的信访督办工作也可能因为没有相应法定管辖权而受到不利影响，大量的社会矛盾是否会积聚在基层或地方并在今后不长的时间内造成严重后果令人忧虑。

关键词：信访；条例；问题

1月5日国务院常务会议通过公布并已于5月1日起施行的新《信访条例》是信访工作法治化进程中的一件大事，其中包含了许多创新。它在信访史上第一次以行政法规的形式明确规定了信访工作机构的性质、职责、权限和一系列信访工作制度（如联席会议制度、信访工作责任制、信访政务公开制度及信访工作信息化制度等），加强了对信访活动的管理，其中一方面包括对越级上访的不受理、对违法信访行为的禁止，另一方面也包括对信访管理机关行为责任的强调。这些规定有助于使信访工作机构摆脱无法律地位、无法定职权、面对信访官僚主义往往无可奈何的尴尬境地，有利于提高信访工作的效能。特别是在保障信访人的合法权益方面，也有一些举措，如信访人可以利用全国信访信息网络系统提出信访主张；信访人有了一定的知情权；政府要畅通信访渠道，为信访提供便利条件；打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分等。loCAlHOSt因此，新的《信访条例》是一个具有时代特点的信访法规。

但是，笔者认为，它也只是一定历史阶段上的信访法制化成果，其现代化法治特性表现得尚不够充分。这主要表现在它没有(也不可能)明确承认信访是一种权利，甚至潜存着防范或贬低信访活动的倾向，并有可能被某些官员滥用以打击合理合法的上访。

1．新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利

早在1957年，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中就明确把来信来访确认为“一种民主权利”。1982年中央下发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》虽然不是正式的法规，但曾经在全国范围内施行过，同样一脉相承地宣布信访是民主权利。20世纪90年代，一些省市制定的《信访条例》以地方性法规形式明确使用了“信访人的权利和义务”等术语。而新的《信访条例》却没有明确宣布信访是一种权利，而是沿用了1995年的国务院《信访条例》的说法：“保护信访人的合法权益”（当时的背景是中国市场化改革起始、国内外风云动荡、社会矛盾错综复杂、信访洪浪一年高过一年、信访工作中特别强调稳定压倒一切等）。虽然可以认为“保护信访人的合法权益”包含了保护信访人信访权利①

的意思，但是，作为专门调整信访当事人权利与义务关系的规范性文件，《信访条例》的这个说法毕竟是太宽泛甚至含混了。比如，信访人的合法权益，还可能被理解为信访权利活动所指向的其他合法权益（如某种物质利益等）。不同的人在不同情况下可以有不同的理解或解释。甚至某些地方官员在对信访人采取限制措施时也说是“为了保护信访人的权益”（即所谓“为了他本人好”）。这些年来，信访工作中的一个突出问题就是某些地方官员甚至某些地方政府为了维护本地“形象”，不顾信访人的合法权益，对信访人上访采取堵截甚至某些打压的措施，在这种情况下，明确规定信访权利就具有非常重要的现实指导性意义了。但是，据某位看过新《信访条例》草案第一稿的人讲：“起初，修改意见是倾向于限定老百姓的信访形式”，②“限制和加强对信访人的管理却让他记忆深刻。”③这种说法有待进一步确证，因为这涉及到《信访条例》修改过程中的立法动机与宗旨问题。从公布的新《信访条例》来看，其修改重点在于明确信访机构的性质和职权，强化受理和处理信访事项的行政机关的责任，加强对信访活动的严格管理。但是，这些措施都未必能从根本上解决信访痼疾，还可能在其实施后的不久时间内导致某种危险性甚至灾难性后果。

2．新《信访条例》加强了信访管理但缺乏权利保障机制相配套

信访机构职权的明确化与强化，只是保障信访人合法权益、督促解决信访难题的必要条件之一，而不是充分条件。新《信访条例》将信访工作机构定位于隶属于本级人民政府的行政机构，使其成为行政科层制体制中的一部分。它受本级人民政府领导，对本级人民政府负责，从属于本级人民政府。我们知道，如果没有独立地位，就很难有足够的自主意志。在行政科层制关系网络中，在种种人为因素影响下，不具有独立性的信访机构对于激烈利益冲突中处于弱势地位的信访人合法权益的保护效能，还

是令人忧虑的。如果没有政治体制改革作保障，没有一个独立自主的公民权利保护机构，信访人合法权益的保护不可能达到至善的程度。因此，本文作者认为建立一个独立的公民权利保护机构是值得考虑的。

新《信访条例》在诸多方面强调了受理和处理信访事项的行政机关的责任，强调了一定情况下对有关行政机关人员的责任追究，表现了责任制政府应有的
态度。但是，相关的责任追究机制是：信访机构提出建议、有关行政机关或其上级行政机关裁定是否给予责任追究。但在缺乏新闻自由和政务公开的背景下，在缺少其他外部压力的情况下，某些消极的官场潜规则或可能的官官相护机制往往有更多的力量来消解责任追究机制的效能。因此，本文作者呼吁依法保证信访工作中的信息公开与新闻自由。

新《信访条例》还突出强调了对信访活动的严格管理。它在第十六条、第二十一条第一款第一项、第三十五条第三款明确规定了几种不予受理的情况；它还在第二十条明确列举了诸多禁止性行为。这些规定都试图维护正常的信访秩序和社会稳定。笔者认为，第十六条、第二十一条第一款第一项的有关规定是完全正常和非常必要

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