城市和东部地区的发展。因此，城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付，具体方式可以采取中央集中后再转移的办法，也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。第四，调整转移支付项目。做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，严格审批项目设置，按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入来源，取消专项补助要求安排配套资金的作法。 （二）重构农村政府体制 1、改变市辖县体制，消除省、县的中间层。现在普遍的市辖县体制，没有宪法的依据。在宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是设区的市，只有直辖市和较大的市可以设区和县。建国后设立的行署，实质是宋、明、清、民国的府（州、军、监）、司（府）、道、行署等的翻版，延续的是加强集权的途径。历史上的派驻机构常设化，作为中央政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以上，易成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、清之总督，最终导致了国家的分裂。在省以下，往往造成层级太多，效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，不仅官没有管好，反而官场风气坏了，同时，食禄者众，输税人少，农民负担也就更加重了。地改市使得派驻机构常设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手段缩小县际差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资金。市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。而且，当前的物质条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的监督指导工作量大大减少，效率大大提高。直接管辖到县作为一个趋势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实现步伐。 2、建立县级分等制。全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。我国历史上的汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，同时也是实行县级分等的朝代。西汉将县分为两级，万户以上为大县，长官为令，万户以下为小县，长官为长 ，唐朝的分等，钱穆和白钢的结论有区别，钱穆认为唐朝将县分为上（6000户以上）、中（3000-6000户）、下（3000户以下）三等，郡也分为上（10万户以上）、中（2-10万户）、下（2万户以下）三等 ，白钢认为唐朝将县为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等 。但是两人对于汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。现在的情况与汉唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等制仍然是可行的。对县实行分等，主要考虑的因素有：人口、面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。原则上可以分为3-4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。 3、取消乡级政权机关。乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的秩序和稳定，加强国家对农村经济资源的汲取。形势发展到今天，乡镇作为一级政权机关，对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全没有存在的必要。一是从农村汲取现代化所需资源的历史使命已经完成。2001年，我国农业gdp只占15.2%，农业各税只有481.7亿元，只相当于社会固定资产投资总额为37213.49亿元的1.3%。靠农业支持工业不现实，工业已经完全可以凭其自身的积累发展，而且，农业养活了50%以上的人口，需要休养生息。二是农村政权已经稳定。按照历史的规律，建国之初将政权延伸到乡，政权稳定以后就应该将管理权让位于乡村自治组织。况且，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本，当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。目前乡级财政普遍困难，由此引发一系列矛盾，特别是干群矛盾，已经取代了建国初期的阶级矛盾，成为了当前农村不稳定的主要因素，与其如此，不如撤销。三是作为一级政权机关，就需要遵守基本的科层制度，受长期以来集权体制影响，每个上级党政部门都会要求设立对口机构，相应的四大班子、五大班子就无法避免，就无法避免帕金森定律，必然导致人员膨胀，加重农民负担，而小农经济的生产剩余实在有限，难以供给日益增多的财政供养人员。四是目前乡级政府主要是执行县级政府的命令，独立决策余地小，特别是设在乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门基本实行了垂直管理，教育也已经实行县级统筹，乡级政权已成为事实上的空架子。取消乡级政权，一部分职责可以上收到县级，使县级政权回归行事与亲民的本位，把落实上级政府精神和对广大人民群众负责更好地结合起来；对于地域广大的县，必要时可以设立简单高效的派驻机构；乡村社会的社会管理职能和公*品提供，则主要通过加强自治来解决。 （三）大力推进农村自治 1、农村自治是中国的传统。中国传统的皇权*，在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权在农村的实施。我国历史上，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前，国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦汉的乡三老，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县三老、郡三老、国三老，可以直接上书皇帝 。这种传统的治理结构，呈现典型的小

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