构建以人为本服务行政模式
十六大以来，以人为本逐渐成为科学发展观的本质和核心，这为服务行政理念的发展带来了契机，以人为本的服务行政模式必然要求政府转变管理模式，在扬弃以物为本的管理行政的前提下，重新构建行政的价值基础与理论基础，摈弃传统行政模式的不足，确立崭新的行政模式，由以物为主转变到以人为本、以民为本的轨道上来。政府职能表现为管制型向服务型的转变。

一、构建以人为本服务行政模式的必要性

以人为本的服务行政是经济社会发展的需要。随着经济的持续、快速发展和市场经济体制改革的进一步深入目前政府部门的管理模式，在某些领域表现出不能适应经济发展要求的一些特点，一些旧的、落后的管理方式、方法还存在于行政领域，并且在一些基层政府部门带有一定的普遍性，例如，人治思想、置政策法律于不顾，一把手说了算的以权压法、以权代法现象，行政执法中的粗暴行为，只收费不管事或以罚代管现象（此种现象在农村计划生育工作中尤为突出），农村扶贫工作中忽视最困难群体利益的“肥肉贴膘”现象……，这些不良现象的存在已严重影响了党和政府在人民群众心目中的威性和现象，甚至已影响到一地安定团结的大局，对经济社会的进一步发展已形成严重的障碍，这些不良现象的存在固然有人为等其它一些因素，但从宏观管理角度来看，政府职能和管理模式未实现根本性转变是主要因素，政府职能还未实现从“管制”向“服务”的转变，政府部门工作人员还未普遍确立管理就是服务这一行政理念，管理模式还未从“见物不见人”的以物为本管理行政转变到理解人、尊重人、关心人的以人为本的服务行政模式上来，也就是说上层建筑在某些领域不能很好地适应经济发展要求，而按照马克思主义上层建筑一定要适应经济基础发展要求这一科学论断，扬弃以物为本管理行政模式，构建以人为本服务行政模式势在必行，并且政府在此方面已有了成功做法。loCaLHOst如国家在全国范围内逐步取消农业税，并实行种粮补贴这一惠农政策，这既体现了以民为本这一服务行政理念，同时在客观上促进了乡镇政府职能与管理模式的转变。

二、以人为本服务行政模式价值基础

服务型政府是一新兴的政府模式，学术界还没有对这一概念达成共识。但是，这些年来逐渐形成的一些服务理念，却有助于我们理解服务型政府的内涵，这些理念包括：泛公民本位；个性化公共服务；公共权力共享；公共利益共商；促进人全面发展的政府职能；全方位的责任途径；双重公共理性；公共人假设。在这些服务理念中，我们可以很容易看出其运行的价值基础，这便是民主、正义和效率。

政治学是公共行政学的母科学，政治学的许多基本概念总是主导着公共行政思想，以人为本服务行政也不例外。在这些基本概念中，最重要的便是民主。既人民当家作主。人民群众是真正的主人，政府部门的一切权力总的来源，构建以人为本服务行政模式，首先要以民主作为首要的价值基础，政府工作始终把普通老百姓的利益放在第一位，政府重要决策形成前，先征求广大人民群众的意见，倾听来自最底层人民群众的要求与呼声。民主概念可以从意识层面和结构层面两方面来理解。就意识层面来说，民主即自由平等的个人积极参与公共生活，各自在寻找公共问题的解决方法或途径的协商过程中互相容忍和相互尊重的精神；就结构层面来说，民主建立在自由、公正和平等人权基础上的一套解决公共问题的简明程序和规则。政治学的民主概念引入以人为本服务行政观中，其意义首先体现在政治民主的工具性作用。在民主社会中，人们享有生活的自由权以及言论和行动的自由，因此，他们有理由要求政府帮助他们摆脱信息缺乏的束缚并保护他们的知情权，服务型政府应该保证对公共问题进行交流与辩论的公开性，而公民的民主权益在这一过程中应具有中心地位。我们对各级政府及其官员进行激励时，无疑应该把他们听取人民意见的积极性作为首要的考察因素。其次，民主的意义还表现在它具有建设性的一面，这主要体现在行使基本民主政治权利会促使政策更有可能对公共需要做出回应。民主权利，特别是那些与保障公开的讨论、辩论、批评以及持有不同意见的权利，对产生知情的、反应民意的政策选择过程，具有中心意义。而这些过程是形成以人为本价值观念和公共问题优先主次的关键。

以人为本服务行政模式的另一个价值基础就是与民主价值相并行的正义问题。以人为本的政府必须是一个能够维护社会公平与正义的政府，社会正义由每个社会成员来提供显然是不可能的，这个任务只有交给以人为本的服务性政府。而政府作为正义的提供者，不但必须是符合法律的主体，而且应该是道德的主体。服务型政府在正义价值基础上以人为本的服务行政应该确保公民的政治平等、法律平等、机会平等和矫正的平等（即确保弱者获得救助），能够为每个成员的发展提供一个公正、平等的发展环境，除了民主与正义之外，效率也是以人为本服务行政模式的一个重要价值基础。建设勤政、廉洁、务实、高效的政府，是政治体制改革的重要目标之一，试想一个低效无能的政府能为社会经济全面快速发展创造一个怎样的环境，提供怎样的服务？因此在行政学诞生之初，行政学家便开始关注行政效率问题，特别是以泰勒为代表的科学管理运动兴起之后，一些行政学家开始重视通过科学管理管理来寻求政府行政效率的问题。效率这一价值从来没有离开公共行政学的中心视野，以人为本的服务行政模式在倡导民主、公平与正义的同时，仍然不能忽视行政的效率价值基础。

三、以人为本服务行政理念在中国的缺失

在社会主义中国，“全心全意为人民服务”是我们党和政府的根本宗旨，也是对全体党员和行政人员的根本要求，以人为本的服务行政本是我国政府行政的题中应有之义。然而，在现实的行政领域“全心全意为人民服务”在很大程度上还只是一句空喊的口号，并没有得到很好的贯彻落实，一些政府部门官员及工作人员服务意识、公仆意识淡薄、“官本位”思想严重，不能正确认识到一切权力来自人民，人民是真正的主人，自己是人民公仆，主仆角色错位，并且这种错误的思想认识在现阶段一些政府部门中带有一定的普

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