遍性。为何至今我们仍然有使服务行政这一理念在实践中全面贯彻落实？笔者认为，原因有以下几点。

1、以物为本的传统行政观直接导致以人为本服务理念的缺失。在我国社会主义制度确立后很长一段时间里，行政体制的特点是人治管理，而这恰恰是与以人为本的服务理念相斥的。改革开放之后，随着我国市场经济的发展，管理体制也发生了相应的变化。在借鉴西方理性官僚制的基础上，我国也着手建立社会主义官僚制行政模式。但是由于中国现代官僚制先天发展不足，以加上政府主导的市场经济模式的缺陷，我国的行政模式实际上是以物为本的管理模式。这种模式至少存在以下几点不足：其一，片面追求经济利益，把人的发展问题、社会改革与发展问题排除在政府的中心视野之外；如：某环保局为了本部门的利益，对污染环境的行为采取以罚

代管的办法，只要你交钱，就可以随意排污，其结果必然损害到广大人民群众的根本利益和长远利益；其二以物为目的必然排斥以人为目的，工具理性的片面发展导致仅仅把人当作手段而不是目的，没有认识到物质财富的创造与积累最终是为了人的全面发展，违背了马克思主义人是目的与手段普遍统一的原则。

2、官僚的行政伦理因素。虽然官僚制不能与官僚主义相等同，但是官僚制导致官僚主义却是一个不争的事实，再加上中国传统行政遗留下来的官僚主义习性，使得指导政府官员的行政伦理染上了更为严重的官僚主义弊病。首先行政人员对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的归纳、演绎、判断、推理计算和论证之中。为了追求效率，社会各个领域几乎都被人们用现代官僚制组织起来，而价值、理想信念则往往被置于经济利益之后，作为社会主体的人也被物化了。其次，官僚制自身的矛盾导致其反民主性。由于国家脱离了社会，官僚为了保障国家利益和公务的执行，便成为国家管理自己、反对市民社会的全权代表。再次，行政人员角色概念模糊导致其责任意识淡薄。

3、制度伦理因素。制度在伦理上的因素包念有两种：一是对制度的正当与否的伦理评价；二是制度本身蕴涵着一定的伦理追求、道德原则和价值判断[1]。关于制度的作用，邓小平作了经典阐述：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[2]。我国作为社会主义国家，为人民服务是我们进行制度设计的根本出发点，但具体的制度运行并非与理性设计完全一致，主要体现在以下几个方面：第一，社会转型期制度约束机制的软化。第二，制度与道德的分离导致制度建设中道德维系向度的偏废，以人为本的服务行政特别强调行政人员作为社会秩序、公共利益的维护者，在行使公共权力、以及处理公私关系时应以他人利益、公共利益为重，在必要时具备自我牺牲的精神，这一点不仅是倡导为人民服务的社会主义国家的最高定律，也是西方国家经久不衰的黄金定律。

四、构建以人为本服务行政模式的路径选择

以人为本越来越成为国家和各级政府管理事务中所普遍认同的原则，而服务行政也是各级政府职能改革的必然趋势。我们要构建以人为本的服务行政模式，各级政府及行政人员就要重塑行政价值理念，同时要提供服务行政的制度保障，而以人为本服务行政的成效最终要以科学的评价标准来检验。

1、构建以人为本服务行政模式的理论基础

以人为本的服务行政是崭新的行政理念，它的理论体系目前仍是不完善的，但是其理论基础是存在的，即以民主、公正和效率为基础的民主行政理论、治理理论和后现代理论。

首先，作为以人为本服务行政的理论基础，民主行政理论有着较长的历史渊源。自文艺复兴以后，民主观念在西方得到了较大的发展民主历来也是马克思主义的题中应有之义，五四运动以来，中国人追求民主的步伐从未间断过。然而，在改革开放以前很长的历史中，我们的专制集权制限制了民主的发展。改革开放以后，片面强调法制的西方现代官僚制的引进又带来了新的集权。在这样的情况下只有超越官僚的局限性，实现民主制度化的同时，注重行政人员行政民主精神的建设，即通过行政人员的民主精神塑造来实现公共行政的民主化，这样即避免了法制的片面发展，又找到了行政的伦理视角。总之，民主行政理论认为，“官僚思想使越来越多的公共生活空间理性化，使个人选择和民主责任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责任感，为促进社会的进一步发展，应该将民主方法引入公共行政领域，使民主观念渗透到整个公共组织这中”[3]。

其次，善治是以人为本服务行政模式的另一理论基础。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[4]。法国银行家玛丽·克劳德·思莫茨指出，善治的构成有以下四个要素：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都通过司法独立，亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公正的管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人们了解情况，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。善治意味着国家职能的缩小和政府权力受到限制，但这并不意味着社会公共权威的消失，而是这种权威日益建立在政府与公民日益合作的基础上。这就有利于公民社会的发展，是一个还政于民、政府权力向社会性回归的过程。

再次，后现代理论构成了以人为本服务行政模式的第三块基石。“后现代”是相对于“现代”，用来描述后工业社会的特征，后现代理论对于公共行政理论影响极大。后现代理论对公共行政理论的渗透使人们开始质疑以科学为基础的工具理性，质疑管理政府的权威地位。后现代理论关注人，关注服务倡导公众与政府的平等地互动，特里·库柏认为，“后现代理论为对公共行政的影响主要表现在三个方面：一是公共行政的政治趋势明显，或者说，行政性政治不可避免；二是在双重角色（公民与公务员）中，行政官员对公众的效忠优先于对代理机构的效忠；三是随着绝对权威和统一价值观的崩溃，政府应提供个性化的公共服务和公共物品，而

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