元城镇化的整体推进战略，在大力提高农业大省城镇化水平的基础上，调整服务业布局，促进农村服务业向小城镇聚集，从而增强小城镇吸纳就业的能力。 此外，城乡隔离的户籍制度与农用土地制度改革的迟缓，阻碍了农业大省城镇化进程，进而制约了农业剩余劳动力的就近转移。农业大省城镇化进程不快，农民实现非农就业的难度大，其根本原因在于户籍管理和农用土地等项制度改革的步伐太慢、力度不够。须知，由于这种“城乡户籍隔离管制”长期没有根本性改变，导致了城乡二元经济社会结构的固化，抑制了农村劳动力的流动与转移；现行制度下农用土地的非流动性，又制约了乡镇企业的连片集中发展，使乡镇企业发展长期与城镇化进程相脱节，进而导致乡镇企业对增进本地就业最大化的目标根本无法实现。 二、扩大就业的路径选择 上述表明，“十五”及今后一个时期农业大省就业不足的问题相当突出，且大量农业剩余劳动力的有效转移，将成为解决其就业不足矛盾的主要方面。那么，农业大省积极扩大城乡就业的路在何方？笔者的大体思路是：以推进农业产业化、工业化和城镇化为契机，以加快配套改革、化解突出矛盾、改善就业环境为突破口，以积极发展多种所有制的劳动密集型产业，尤其是第三产业作为拓宽就业渠道的主攻方向，为“提质、扩容、减压”搭建新的劳动转移“平台”，打造大容量的就业“载体”。所谓“提质、扩容、减压”，其基本政策涵义是提高劳动者素质，扩大就业载体的吸纳容量，减轻社会失业压力。 循着这一思路，笔者主张农业大省积极扩大就业应选择如下基本路径：深化户籍管理、农用土地和社会保障等项相关制度改革――健全市场导向就业机制――积极引导农村劳动力有序流动――推进多元城镇化――大力发展劳动密集型产业――扩大劳动力需求……当然，有人也许会提出质疑：若将户籍制度完全放开，让大量农民涌入城镇，岂不给本已就业矛盾比较突出的城镇雪上加霜？况且城市还有如此多的企业下岗职工和失业人员，让农民进城与他们“争夺”有限的就业机会，不怕给城市带来更大的失业风险么？一言以蔽之：对于农业大省来说，这一“引狼入室”的路径不可取！然而，依笔者之见，这恰恰又不是一个值得有识之士担忧的问题！ 须知，导致农业大省就业不足问题的主要根源，也许并不来自于城镇下岗职工有没有竞争就业的对手和压力，而在于数量惊人的农业剩余劳动力能不能尽快实现有效转移。近年来，由于农业已进入资本、技术替代劳动的加速时期，农村劳动力供大于求，已成为我国经济发展中最突出的问题。事实上，自“九五”以来农业内部的就业压力已在不断积蓄，农业劳动力向非农产业转移的内在冲动愈来愈强烈，加之城乡比较利益差距导致了强大的转移拉力，早已形成不可阻挡之势。基于此，今天我们试图仍然依靠“城乡户籍隔离管制”将农民挡在“城门”之外，只会使问题变得更为复杂，甚至使各种利益矛盾趋于激发而构成对社会稳定的威胁。可见，或许真正明智的选择是：一方面通过相关制度的配套改革，引导和促进农业剩余劳动力合理流动与有序转移；另一方面又通过加快城镇化进程，为进城农民实现从非永久性的“城市漂流”，向永久性迁移（到城镇定居）转变开辟大容量的就业载体。 其实，自上个世纪80年代以来，我国农民进城经商办企业的人数早已形成千万之众。这一具有鲜明时代特征和地域特色的“劳务经济”，在有的市县甚至已成为地方经济发展的支柱和农民增收的主要来源。可见，只要加大相关制度特别是户籍和土地制度改革的力度，仅让已进城务工经商的农民变成“不再漂流”的城镇人口，并得到与原有城镇人口同等的待遇，那么理论上就自然达到了加快全国城镇化之目的。相反，若实现了非农就业的农民不能成为永久性的正式城镇人口，势必导致我国农民的“城市漂流”现象日趋突出。研究表明，农民长期的“城市漂流”，不仅将影响内需的启动和农民收入的稳定增长，而且会妨碍城镇建设资金的筹集与规模的扩张，进而制约整个城乡就业机会的增长。 可见，解决农业大省严重就业不足问题，上述路径选择是可行的。只要我们把握契机，切实加快城镇化进程，并在深化相关制度改革的同时，制定出支持性的第三产业发展政策，又引导方法得当，就有可能产生出令人期盼的预想效果。 三、扩大就业的政策建议 为确保上述路径行得通，我们必须趋利避害，切实采取如下有效措施与对策： 第一，实施多元城镇化战略，培育新的劳动力大容量就业载体。据史料分析测算，我国城镇化水平每提高一个百分点，能相应带动500万个就业机会的增加。假定“十五”全国城镇化程度平均每年提高2个百分点，五年共提高10个百分点，则“十五”可增加5000万个就业机会。基于这一考虑，我们一是要抓好现有城市的扩容增量。我们必须适应第三产业尤其是社区服务业发展需要，采取有效的政策措施，促进全国大中城市规模扩大和人口容量的增加；二是要加紧编制出“十五”全国小城镇发展规划，为促进全国大中小城镇多层次协调发展提供良好政策环境；三是要加快农村小城镇建设，在努力扩充县城和现有建制镇规模的同时，选择人口和乡镇企业较集中的农村集镇，通过投入一定的小城镇建设引导资金，扶持兴建一批新的建制镇，使之成为就近转移农业剩余劳动力的大容量就业载体。 第二，强化就业领域的宏观调控，均衡各地区之间的就业压力。加强宏观调控，不仅要加大对就业增量和存量调控的力度，而且尤其要重视对地区发展差别引起失业压力差别的调控。为此，我们必须针对不同地区、不同行业的具体情况，实行不同的产业扶持政策。对于就业矛盾相对突出的地区尤其是农业大省，应结合培育新的经济增长点，大力发展劳动密集型产业特别是第三产业；要统筹兼顾公有制经济与非公有制经济的发展，重点支持就业容量大的多种所有制企业优先发展；要正确处理长期稳定就业与近期灵活就业的关系，鼓励短期性、临时性的非正规就业；要采取多种经济手段，尽量提高对困难地区的固定资产投资比重，扩大其公共投资规模，在扶持这些地区发展经济的同时，尽可能扩大其就业机会。 第三，确立就业优先原则，扶持劳动密集的第三产业发展。为此，一是国务院要适时制定

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