[摘要]伴随国际金融危机对世界经济的严重冲击以及我国也可能随之面对的危机蔓延的影响，国务院部署4万亿元投资拉动内需。各部委纷纷出台具体的措施。社会各界高度关注如此大规模资金的公平分配与合理使用，以及最终产生的效应。本文认为从制度上完善人大的预算监督和审查，提高权力机关对财政支出监督的执行力，从充分保障公民对预算的知情权、赋予纳税人相应的诉讼权、建立纳税人诉讼制度等方面提高公民享有用税监督权力，加强行政权力运行中的问责制，是健全财政监督的必由之路。
[关键词]财政支出；预算监督；纳税人诉讼；问责制

一、巨额投资引发的担忧

2008年，我国政府采取了近10年来最“令人振奋”的经济刺激方案，以应对此次国际金融危机，其总额高达4万亿元。为确保投资到位和避免腐败，国家发改委、财政部、监察部等部门组成了一个跨部级督察小组，对投资项目和资金进行监督和管理。面对高达4万亿元的巨额资金投入，各地、各部门也在以实际行动践行温家宝总理提出的“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的要求，速度之快、力度之大超出想象。中央政府4万亿元投资计划的出台，在国内外一度引起了巨大的反响。然而，社会反响却逐渐转向对监督制度的担忧。此次4万亿元的投资方案中，中央直接投资占1.18万亿元。如何管理好这笔巨额资金，也成为纳税人关注的焦点。
中央要求在短时间内投入这笔巨资，以达到刺激经济的作用。但求“快”的同时，则不免引起社会各界的担忧：
——这种反向的大力度操作，会不会引发新的通胀。LoCalHOsT4万亿元相当于gdp的10％，数目庞大得惊人。但这些资金怎么花，花在哪里，具体怎么监控都没有细则。而且，现在消费需求缓慢降低，出口受挫，仅仅靠大力投资能解决问题吗?
——以最快速度形成实际投资工作量的号召，会不会因急于求成、缺乏宏观论证与微观调查，而沿循低水平盲目扩张、重复建设的老路，造成对人民财产、国家资源、能源新的浪费与失误?
——政府投资会不会依惯例大量向近水楼台的国有企业倾斜，而本就缺乏资源、资金的民营企业是否会更快地因资金链断裂而停工破产遣散员工，或顺势成为国有企业购并之物?
——急于创造就业挽救财政逐步的措施，是否会令一切以经济建设为中心的“官员政绩观”逐步回潮?几年来着力解决的节能减排、结构调整问题，会不会又被束之高阁?
为此，紧随刺激经济政策的出台，如何监督好每一笔款项的使用始终备受关注。而引发的种种担忧却又恰恰可以反映出我国目前财政支出监督体系的不完善。其实，不光是这次4万亿元的投资，在以往一些类似的政府财政投资的情况下，资金在中间环节也曾被个别部门、单位所截留。所以，对我国财政支出监督的完善日益成为一项极其紧迫的任务。

二、提高权力机关对财政支出监督的执行力

不可否认，组建跨部级督察小组，对投资项目与资金进行监督与管理的举措无疑让人们安心了许多。如此级别的监督管理是罕见的，足以说明我国政府用好其中“每一分钱”的决心。既然政府的资金主要来自国家财政，那么这样一个重大的财政问题，要从根本上改变投资低效率、重复建设等固有的这一系列弊端，则必须完善我国现有的财政管理体制尤其是预算体制。我国虽然颁布了《预算法》，但内容比较原则、笼统，没有体现预算的事前、事中监督，同时也缺乏一定的操作性。在法律责任规定中，缺乏惩治力度，只对违反预算行为者做出给予一般行政性处分的规定，如对动用公款游山玩水，挥霍浪费行为，则按违纪处理或者一罚了之，这既是预算约束软化的表现，也是财经违法违纪行为屡禁不止的原因之一。以往对单位预算外资金管理方面没有做出具体规定，导致“小金库”屡禁不止，大量国家财政资金流失。同时，我国目前的预算审议也存在某些弊端，人大的审查、批准权流于形式。我国宪法规定由人大审查和批准国家预决算和预算执行，但在运作中形同虚设，主要表现为：其一，人大会每年一次，且会期短暂，没有充分的时间进行审核、审查；其二，人大代表中政府官员众多，他们既是预算编制的主持人，又是预算执行的责任人，难以客观公正地进行审查；其三，人大代表中财政、经济专家偏少，绝大多数代表对于财金问题了解不深，难以从实质性和技术性方面进行审查；其四，人大只是根据政府提交的书面材料对预决算和预算执行进行审查，此种封闭式或被动性的审查，其全面性与真实性可能会大打折扣。以这次的4万亿元投资为例，有专家认为属于4万亿元投资范围的项目，不论是既有计划，还是新增投资，在明后两年，均需列入当年预算草案。然而，颁布于1994年的《预算法》，既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果。
虽然预算应报人大执行，但监督机制往往都只是有行政内部监督，而没有财政法律监督。同时，我国的财政监督还存在着重收入监督而轻支出监督的倾向，这样就更容易导致政府财政支出收效不大等种种弊端。
美国救市方案的通过过程也许值得我们借鉴。2008年9月20日，美国财政部向国会提交金融救援计划，经参议院通过后29日遭众议院否决，政府进行修改后的新法案于10月4日获众议院通过，布什总统签字后生效。在法案审议的过程中美国股市一度暴跌。审议争论的过程从表面看影响效率，但是程序上能够充分听取官员、投资者、精英、学者、普通百姓、媒体的意见与建议，从而能够兼顾并平衡各个群体的利益与主张，最终以程序民主方式通过的方案更合乎民意，执行起来也更顺畅高效。而我国此番万亿元投资计划，主要是由政府自行发布，即使在明、后两年纳入政府预算，但这些已经批下来的项目就算到召开人大会议的时候报请审批，会不会已经是“木已成舟”?
笔者认为，当前最迫切的就是完善人大对政府预算编制、执行情况的审查、批准，将政府所有收支行为都置于各级人大的监督之下。应该建立政府向同级人大财务报告制度，明确和细化人大的预算监督权力，从制度上完善人大的预算监督和审查

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