[摘 要] 改革开放以来中央政府的“企业技术革新和开发新型产品试制费、农有支持费、城市维护和建设费,地方文化、教育、医疗卫生、价格补贴及其他支出有关开支。”[1]财政分权体制下地方政府是独立自主的财政实体,有自己的政策偏好和资源配置方式。一方面,政府官员自身很可能在资源配置上产生逐利行为;另一方面,地方政府的财政行为可能会仅仅从局部利益出发,而忽视全国性的公共利益。
中央政府为了改变地方政府财政行为的偏差和狭隘,最有效的方法有两个:一是针对官员个人的“晋升”激励机制,即通过强化相关的绩效考核标准,引导地方官员按照中央的要求行政。中国政府在行政和人事方面具有集权的特征,使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效[2]。二是针对地方政府本身的财政转移支付制度,即上级政府按照一定的原则和标准,向下级政府提供的财政补贴。我国的财政转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等多种形式。其中,专项转移支付是一种指定使用方向的资金补助形式。它是中央政府弥补下级政府支出偏好行为后果的主要财政手段。
二、理论假设
一般而言,地方政府支出可分为三类:一是政府的“有效运转”,二是政府产出的“经济发展”,三是政府产出的“民生服务”,即公共产品和服务产出。我国的《预算法》也以法律的形式保证了县级政府的支出自主权。县级政府拥有自己的利益偏好和独立的财政行为。那么地方政府依据什么来确定其偏好和财政支出分配呢?根据公共选择理论,这是由官僚的效用最大化来决定的。Localhost
公共选择理论中的“理性经济人”假设认为,人们的“经济人”特性也存在于政治行为中。政治家或官僚个体在“政治市场”上追求着自己的最大效用。薪金、津贴、公众声誉、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理机构都是可能进入官僚效用函数的变量。[3]同时,政府作为一个官僚机构,也存在着政府利益。[4]许多政治学家都接受集团利益是经济和政治行为的绝对基本决定因素的思想。本特利就认为“没有集团的利益就没有集团”。[5]
“有效运转”和“绩效产出”,都是官僚效用函数的重要内容。“有效运转”是指政府维持日常管理和运行。政府运转的预算是依据政府的人员规模、机构数量、办公设施等日常工作开支而制定的。“有效运转”这一效用驱使的突出表现为,政府组织规模的扩张。财政分权体制下的我国,地方政府一方面需要庞大的组织机构和人员来向分散独立的企业或个人攫取资源获取税收;另一方面需要供养公务人员执行各项政策,产出政府绩效。因而,地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动。[6]1998年以来的以精简人员为重要目标的政府机构改革,一直难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
“经济发展”和“民生服务”正是两类不同的政府职能。前者是易度量、可见度高、见效快的政府行为,包括城市建设和维护、道路修建等。它可以通过gdp指标来衡量、并可以通过雄伟的建筑被感知。上世纪80 年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩,成效显着。“服务民生”正是那些难以进行度量和考核、收益周期长的政府行为,如教育、医疗、社保、治安等公共服务。2004年中央政府明确提出建设服务型政府之后,提供优良的公产品和服务逐步成为地方政府重要绩效指标。
在财政分权体制和晋升机制下,我国地方政府对于“有效运转”、“经济发展”和“民生服务”这三个偏好的排序到底如何?专项转移转移支付能否纠正地方政府的支出行为,反映中央政府的政策取向?基于以上的论述,可以提出如下的三个假设:
1.地方政府对于两类不同的“绩效产出”偏好不同。①地方政府偏向优先投资于能够较快产生显着绩效的经济建设。②相对放缓较难产生绩效成果的民生服务建设。
2.“有效运转”是地方政府不可忽视的行政内容,但是不是最重点的支出对象。
3.专项转移转移支付能够影响地方政府的支出行为,反应中央政府偏好。专项资金将会更多的用于地方政府自主财力投资较少的公共活动。
三、数据与方法
本研究利用江西省2005年的分县统计数据来验证前文假设。江西是中国经济发展水平居中的省份,其县级政府的自有财力和获得的财政转移支付,都处于全国中等位置,具有一定的代表性。本文将通过对各类支出建立回归模型,比较分析江西省县级政府的支出偏好和中央政府对其偏好的纠正。
yi= c +β1x1i+β2x2i+β3nzni+ε
因变量yi=人均各类支出
自变量x1i=人均地方自主支配财力
x2i=人均专项转移支付
zni是其他控制变量的总称
县级政府的支出项目可以被分为三大类,共七项:一是经济发展支出,包括①基本建设支出②农业发展支出(由农业支出、林业指出、水利和气象支出构成);二是民生服务,包括③教育科学支出(由教育支出和科技支出构成)④医疗卫生支出⑤社会保障支出⑥公检法司支出;三是政府维护支出,模拟有效运转偏好,主要指⑦行政管理费支出。模型的因变量则是将这七项支出人均化,即分别除以该县总人口。即共有七个回归模型。
模型包括15个自变量。两个关键变量,①人均自主支配财力,代表县级政府可自主安排的财政资金,包括县本级财政收入、税收返还、财力性转移;②人均专项转移支付,代表中央的政策偏好。其他控制变量反映当地的经济和社会福利水平。模型中的数据均来自于2005年《全国地市县财政统计资料》和《中国县市社会经济统计年鉴》。
对于前面的假设,我们将可以通过七个线性回归中关键性变量的标准化系数的对比来判断和验证:1.若人均自主支配财力通过显着性检验,说明县政府重视该职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数β1越高,说明县级政府更加偏好于此类

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