论文关键词：行政控权 行政权力 公民权利 行政关系
论文摘要：行政法无论是在近代还是在现代，都强调对行政权力进行控制。传统行政控权理论形成于资产阶级上升时期，顺应时代的发展。然而，传统力量和现代社会要求之间的张力使传统行政控权在保持其固有的理论根基的同时，实现着蜕变，这种蜕变是适应现时代的，在保持传统之基本立场和框架的情况下，对其内涵的实质内容作面向现实的变更．“控权”在近代和现代的内涵及其表现形式有所变化，近代，是单一的行政控权，而现代所强调的是一种综合的行政控权。
一、行政控权界说
“行政”一词的英文是administraifo~,学者们对行政的解释不一，有“目的实现说”、“国家意志执行说”、“除外说”等。行政首先表现为一种权力，或以权力为基础，或以权力为背景，而现代法治、宪政所要求的根本点就是对权力本身进行规制。本文认为行政法意义上的行政专指国家行政主体对国家与公共事物的组织和管理活动，它针对的对象不限于国家事物，还包括广泛的公共事务，它实施的主体是国家行政主体，它运用的手段是组织与管理。
“控权”是基于权力的扩张性和侵害性的立场，主张对行政权力进行控制，以防止其滥用，但它并不排斥管理论中的“保权”。“控权”与“保权”是一个事物的两个方面，“真正的‘控权论’即在价值导向上倡导行政法的控权功能，又在实际上承认行政法的管理功能”。同时“控制”与“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范围、限度”、“限定”的意思。“控”具有“驾驭、支配”的意思。。限制是消极的，控制是积极的。LOCalhoST“限权”是指对行政权力进行消极限制，尽可能少授予行政权力，即限制行政权力的范围，是近代以来自由主义时期行政法特点。总之，这里的控权指“行政法基于法律的立场为了保障人民权利而积极驾驭、支配行政权力，它是对行政法功能的一种高度概括，也是对行政法自由、民主价值的一种定位。
二、行政权力为什么需要控制
从近代行政法到现代行政法的繁衍中，行政权力始终需要控制的最基本的理由是什么呢?行政权力与公民权利这对范畴贯穿行政法始终，其基本关系是行政法的核心问题，传统控权理念的产生与行政权力的本质及其与公民权利的运作关系是分不开的。
(一)行政权的本质
行政权是由国家宪法和法律赋予的国家行政机关执行法律规范实施行政管理活动的权力，是国家政权的重要组成部门。行政权力的性质不因国家、社会和经济制度的不同而有所差别，它是社会秩序赖以维持的力量，因而在任何国家，行政权力都是强制它人服从的权力孟德斯鸠认为，行政权、立法权和司法权构成相互平行并且制约的关系，国家权力是立法权、行政权和司法权所构成的有机整体。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”不受限制的权力，容易腐蚀掌权者的心灵”。这是现代所有经验的总结。正是这样的本质特性，近代社会才有法治模式的产生。
(二)行政关系及其行政权力的特征
行政关系是基于行政权力的行使而产生的，行政关系最明显的特征即行政主体和相对方的非对等关系。行政主体总是处于优越和优先的地位：行政主体以国家名义参加行政法律关系，可以对相对人采取强制措施，而相对人即不能否认它的效力，也不能抵制；行政主体无需向对方的同意，单方意思表示即形成行政法律关系，也可变更行政法律关系甚至行政合同关系。行政关系的这一特征使行政权力具有公定力、确定力、拘束力和执行力等特性，因此，行政权力的行使具有自己的特征：一是行政权力是由法律设定和权力机关的授权。二是行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。

行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，非常容易直接影响甚至侵害公民权利。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但也是危险的。他是如此危险，以致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”面。
从现代行政来看，法律对行政控制的理由又有新的变化，社会条件的发展使得行政权力得以扩张，行政自由裁量权不断扩大。在现代行政过程中，行政自由裁量权是不可避免的，行政权力扩张的结果不但不会导致法律的放宽控制或放弃控制，相反是导致法律控制的继续存在和发展控制权力仍然是社会的需要，是权力扩张的需要。总之，行政法无论是在近代还是在现代，都强调对行政权力进行控制。行政控权并不是对行政法的某个发展阶段所作出的划分和定性，只是“控权”在近代和现代的内涵及其表现形式有所变化。近代，是单一的行政控权，而现代所强调的是一种综合的行政控权。
三、传统行政控权理论的基本维度
(一)传统行政控权理论产生的社会背景
1．政治自由主义思潮。洛克曾以自然法的假定论述公民生命、健康、自由和财产权利的神圣不可侵犯；虽然他并不以为自由绝对不受限制，但仍然认为人们通过社会契约构建的政府及其所拥有的立法权是极为有限的，国家和政府的目的仅仅在于消极地保护公民已经享有的自然权利，法律也只能在较小的范围内限制权利。在公民与国家的关系问题上，自由主义把“个人自由至上”和“有限政府权力”，看做是一个问题的两个方面。
2．古典经济自由主义。“所谓自由经营论(经济自由主义)是一种主张最大限度利用市场的机制和竞争的力量，由私人来协调一切社会经济运动，而只赋予国家以承办市场和竞争所不能有效地发挥作用地极少量经济活动地经济思想和政策。古典经济自由主义假定利己动机下的个人行为能够在无形中促进公共利益，从而实现个人利益和社会公共利益相一致的人类社会自然秩序。。国家或政府的职能限制在相当狭窄的范围内(国防、司法和公共事业)行驶。
3．普通法法官和法律家的传统价值观。与大陆法系不同，英美法系由普通法院负责行政案件的审理工作。“高级法院法官众所周知的地位使司法权巍然屹立；与欧洲大陆尤其法国的情况不同，在英国有一个真正的‘司法权’，就其重要性与地位的崇高讲，不下于立法权和行政权。”。普通法系独立、单一的普通法院系统、待遇丰厚

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